Zuweisung von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben an Kreise durch Generalklausel; Gewährung von Zuschüssen durch Kreise

BVerwG, Beschluss vom 24.04.1996 - Az.: 7 NB 2.95

Leitsätze:

Kategorien:

• Kommunale Selbstverwaltungsgarantie
• Verhältnis von Gemeinden und Gemeindeverbänden
• Haushaltswesen
• Abgrenzung zwischen Rechtsnorm und Verwaltungsakt

Volltext

Tatbestand

I.

Die Antragstellerin ist eine kreisangehörige Gemeinde und wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Haushaltssatzung des Antragsgegners für das Haushaltsjahr 1994. Diese Satzung enthält in ihren §§ 1 und 2 die Festsetzung des Haushaltsplans des Kreises, des Gesamtbetrags der Verpflichtungsermächtigungen und des Höchstbetrags der Kassenkredite; in § 3 sind die Umlagesätze für die allgemeine und die zusätzliche Kreisumlage auf jeweils 28 v.H. festgesetzt. Der Antragsgegner hat die Antragstellerin auf der Grundlage dieser Umlagesätze zur allgemeinen und zur zusätzlichen Kreisumlage herangezogen. Über die Widersprüche der Antragstellerin gegen die Heranziehungsbescheide ist noch nicht entschieden.

Die Antragstellerin ist der Ansicht, die Haushaltssatzung sei wegen Verletzung ihres Rechts auf gemeindliche Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nichtig. Der Haushaltsplan enthalte zahlreiche Ansätze für Verwaltungstätigkeiten, vor allem Zahlungen an kreisangehörige Gemeinden und an private Dritte, die nicht in die Zuständigkeit des Antragsgegners fielen, und lasse überdies erkennen, daß der Antragsgegner seine vorrangig in Anspruch zu nehmenden Einnahmequellen nicht ausgeschöpft habe. Wegen der Rechtswidrigkeit der gerügten Haushaltsansätze seien auch die festgesetzten Umlagesätze rechtswidrig.

Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag zurückgewiesen (DVBl 1995, 469) und zur Begründung ausgeführt: Der Antrag sei unzulässig, soweit er sich gegen die §§ 1 und 2 der Haushaltssatzung richte, weil die Antragstellerin insoweit keinen Nachteil im Sinne des § 47 VwGO dargetan habe. Hinsichtlich des § 3 der Satzung sei der Antrag zulässig, aber unbegründet. Das den Kreisen im schleswig-holsteinischen Finanzausgleichsgesetz eingeräumte Recht zur Erhebung einer Kreisumlage sei weder bundes- noch landesverfassungsrechtlich zu beanstanden. Der durch die Kreisumlage zu deckende Finanzbedarf der Kreise werde durch die Aufgaben bestimmt, die von ihnen in gesetzlich zulässiger Weise wahrgenommen würden. Zu diesen Aufgaben zählten auch die den Kreisen in der Kreisordnung für Schleswig-Holstein (KrO Schl.-Holst.) als freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben zugewiesenen Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben nach §§ 2, 20 KrO Schl.-Holst. Diese Aufgabenzuweisung wahre entsprechend der Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts in seinem Beschluß vom 23. November 1988 (BVerfGE 79, 127 - Rastede) das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zum Ausdruck gebrachte Prinzip der Allzuständigkeit der Gemeinden für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, indem sie diese Angelegenheiten grundsätzlich im gemeindlichen Zuständigkeitsbereich belasse. Ein gesetzlicher Aufgabenentzug zu Lasten der Gemeinden, wie er dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1988 (a.a.O.) zugrunde gelegen habe, sei mit den Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben nach §§ 2, 20 KrO Schl.-Holst. nicht verbunden; vielmehr dürften die Kreise nach diesen Vorschriften nur subsidiär unter der Voraussetzung tätig werden, daß die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden nicht ausreiche, um den Einwohnern und Einwohnerinnen im Kreisgebiet im wesentlichen gleiche Lebensverhältnisse zu sichern. Der Antragsgegner habe die Kreisumlagesätze für das Haushaltsjahr 1994 aufgrund eines zutreffend ermittelten Finanzbedarfs festgesetzt. Ihm obliege bei der Bestimmung seiner Aufgaben, soweit sie nicht auf gesetzlicher Bindung beruhten, ein vom Gericht zu respektierender Gestaltungsspielraum. Die von der Antragstellerin gerügten Haushaltsansätze beträfen im wesentlichen die Wahrnehmung von übergemeindlichen Aufgaben, von pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben sowie von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben, zu denen außer den Zuschüssen an kreisangehörige Gemeinden auch Zuschüsse an Dritte gehörten. Einzelne bedenkliche Haushaltsansätze, bei denen ein kreisaufgabenbegründender Bezug nicht erkennbar sei, wirkten sich auf die festgesetzte Höhe der Kreisumlagesätze nicht aus, weil diese Sätze nicht in kleineren Abständen als 1/2 v.H. festgesetzt würden. Der Antragsgegner habe bei der Festsetzung der Umlagesätze auch die Nachrangigkeit der Kreisumlage gegenüber anderen Einnahmequellen des Kreises ausreichend beachtet.

Mit der Nichtvorlagebeschwerde gemäß § 47 Abs. 7 VwGO macht die Antragstellerin geltend, das Oberverwaltungsgericht habe gegen seine Pflicht zur Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht verstoßen, weil die Sache in mehrfacher Hinsicht grundsätzliche Bedeutung habe. Außerdem sei das Oberverwaltungsgericht in seinem Normenkontrollbeschluß von den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1988 (a.a.O. - Rastede) und vom 7. Februar 1991 (BVerfGE 83, 363 - Krankenhausfinanzierungsumlage) sowie von der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 21. Mai 1993 (DVBl 1993, 894 - Simmern) abgewichen.

Gründe

II.

Die Beschwerde ist begründet. Ihr Vorbringen zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben des Kreises ergibt eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO. Nach Ansicht der Antragstellerin ist das Oberverwaltungsgericht bei der Bestimmung der vom Antragsgegner in zulässiger Weise wahrgenommenen Aufgaben nicht der verfassungsrechtlichen Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) gerecht geworden; sie meint, die Kreise dürften nach dieser Verfassungsbestimmung nicht, wie dies das Oberverwaltungsgericht den §§ 2, 20 KrO Schl.-Holst. entnommen habe, in den von den Gemeinden zu regelnden Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ergänzend und ausgleichend tätig werden. Läßt man die im Vorlageverfahren nach § 47 VwGO unbeachtlichen landesrechtlichen Bezüge der Ausführungen der Antragstellerin beiseite (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO), so will sie sinngemäß geklärt wissen, ob der Landesgesetzgeber durch die verfassungsrechtliche Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung gehindert ist, den Kreisen mittels einer an die mangelnde Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden anknüpfenden Generalklausel Aufgaben zuzuweisen, die herkömmlich mit dem Begriff "Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben" umschrieben werden. Die Antragstellerin fragt damit nicht nach der Vereinbarkeit der §§ 2, 20 KrO Schl.-Holst. mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, was im Hinblick auf das "Verwerfungsmonopol" des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht statthaft wäre; sie beschränkt sich vielmehr auf die im Rahmen des § 47 Abs. 5 und 7 zulässige Frage nach dem Inhalt und der Tragweite einer bundesrechtlichen Vorschrift, die für die Gültigkeit der zur Überprüfung gestellten Norm von Bedeutung ist (vgl. BVerwGE 85, 332, 336 ff.; BVerwGE 96, 318, 320). Die aufgeworfene Frage war für das Oberverwaltungsgericht entscheidungserheblich, betrifft die Grundlagen des Verhältnisses zwischen dem Kreis und den kreisangehörigen Gemeinden und ist vom Bundesverwaltungsgericht bislang nicht auf der Grundlage der in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1988 (a.a.O. - Rastede) gewonnenen und von der früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG teilweise abweichenden (vgl. BVerwGE 67, 321) Erkenntnisse geprüft und beantwortet worden.

Die Beschwerde hat ferner auch Erfolg, soweit die Antragstellerin - hilfsweise für den Fall der Verneinung der hauptsächlich aufgeworfenen Frage - ergänzende Fragen zur Zulässigkeit von Zuschüssen der Kreise aufwirft. Insoweit will die Antragstellerin geklärt wissen, ob die Kreise im Rahmen ihrer Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben insbesondere auch zur finanziellen Förderung der kreisangehörigen Gemeinden oder privater Dritter berechtigt sind, ob die Zuschüsse an die Gemeinden für bestimmte Zwecke gewährt werden dürfen und ob die Gewährung der Zuschüsse den Erlaß einer besonderen Förderungssatzung voraussetzt. Auch diese Fragen waren für das Oberverwaltungsgericht entscheidungserheblich; denn es hat mit seinem Beschluß die Haushaltsansätze des Antragsgegners für Zuschüsse an die kreisangehörigen Gemeinden und an private Dritte gebilligt und die Notwendigkeit des Erlasses besonderer Förderungssatzungen ausdrücklich verneint. Mit der finanziellen Förderungstätigkeit der Kreise ist deswegen ein zusätzlicher Bedarf nach rechtsgrundsätzlicher Klärung verbunden, weil diese Tätigkeit, namentlich soweit sie den kreisangehörigen Gemeinden zugute kommt, ihrer Funktion nach die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden für die Aufgabenerfüllung berühren kann.

III.

1.

Der Senat beantwortet die ihm in erster Linie gestellte Frage entsprechend der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts dahin, daß der Landesgesetzgeber durch die verfassungsrechtliche Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht gehindert ist, den Kreisen mittels einer an die mangelnde Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden anknüpfenden Generalklausel Aufgaben zuzuweisen, die herkömmlich mit dem Begriff "Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben" umschrieben werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 23. November 1988 (a.a.O. S. 143 ff. - Rastede; ebenso BVerfGE 83, 363, 381 ff. - Krankenhausfinanzierungsumlage) der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zur Zuständigkeitsabgrenzung zwischen den Kreisen und den kreisangehörigen Gemeinden folgenden Regelungsinhalt entnommen: Im Gegensatz zu den Kreisen, deren Aufgaben gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG vom Gesetzgeber bestimmt werden, ist den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein Aufgabenbereich gewährleistet, der grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfaßt; die Kreise haben also an der verfassungsunmittelbaren Zuweisung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft an die Gemeinden keinen Anteil. Infolgedessen hat der Landesgesetzgeber bei der Verteilung der Aufgaben zwischen den Kreisen und den kreisangehörigen Gemeinden zu berücksichtigen, daß den Gemeinden in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ein verfassungsrechtlicher Zuständigkeitsvorrang zukommt. Dieser Vorrang erstreckt sich in Übereinstimmung mit der politisch-demokratischen Funktion der gemeindlichen Selbstverwaltung auf diejenigen Interessen und Bedürfnisse, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen. Auf die Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es bei der Bestimmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nicht an. Will der Gesetzgeber eine Aufgabe mit relevantem örtlichen Charakter den Gemeinden zugunsten des Kreises entziehen, so ist er dazu nur aus überwiegenden Gründen des Allgemeinwohls, d.h. vor allem dann berechtigt, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre. Allein das Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration kann den gesetzlichen Aufgabenentzug nicht rechtfertigen. Auch Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung reichen hierzu nicht schon aus sich heraus, sondern erst dann aus, wenn der Verbleib der Aufgabe bei den Gemeinden zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen würde.

a)

Diese verfassungsrechtlichen Vorgaben werden durch eine Regelung, die den Kreisen im gemeindlichen Aufgabenbereich generell und ohne Bezug auf eine bestimmte Sachmaterie Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben zuweist, nicht verletzt.

Unter den sog. Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben des Kreises werden Aufgaben verstanden, die zwar die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden zugewiesenen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft betreffen, die aber gleichwohl vom Kreis zu dem Zweck wahrgenommen werden, die Einwohner im Kreisgebiet gleichmäßig zu versorgen und zu betreuen. Voraussetzung für die Übernahme dieser Aufgaben ist die mangelnde Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Wenn und soweit einzelne oder alle kreisangehörigen Gemeinden bestimmte ihnen zugewiesene Aufgaben deswegen nicht wahrnehmen können, weil ihre Verwaltungs- oder Finanzkraft dazu nicht ausreicht, tritt der Kreis zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus auf Kreisebene an ihrer Stelle in die Aufgabenwahrnehmung ein (sog. Ergänzungsaufgaben). Ferner gewährt der Kreis mit derselben Zielsetzung den kreisangehörigen Gemeinden zum Ausgleich ihrer unterschiedlichen Verwaltungs- oder Finanzkraft administrative oder finanzielle Hilfen (sog. Ausgleichsaufgaben). Die Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben werden von den Kreisen regelmäßig auf der Grundlage landesgesetzlicher Generalklauseln wahrgenommen. Eine solche Bestimmung ist auch in § 20 KrO Schl.-Holst. enthalten, worin es heißt, daß die Selbstverwaltung des Kreises die Selbstverwaltung der kreisangehörigen Gemeinden ergänzen und fördern soll (Abs. 1) und daß Kreis und Gemeinden im Zusammenwirken alle Aufgaben der örtlichen Selbstverwaltung erfüllen sollen (Abs. 2). In § 20 Abs. 3 KrO Schl.-Holst. ist ergänzend bestimmt, daß der Kreis sich gegenüber den Gemeinden auf diejenigen Aufgaben beschränken soll, deren Durchführung durch den Kreis erforderlich ist, um seine Einwohnerinnen und Einwohner gleichmäßig zu versorgen und zu betreuen. Das Oberverwaltungsgericht hat diese Bestimmung und die vorangegangene allgemeine Bestimmung des § 2 KrO Schl.-Holst. über die Selbstverwaltungsaufgaben des Kreises wie folgt ausgelegt: Nicht jedwede Leistungsschwäche der Gemeinde reiche für ein Tätigwerden des Kreises aus, sondern nur eine solche von Gewicht, wobei der eigenen Einschätzung der Gemeinde hinsichtlich ihrer Leistungsfähigkeit der Vorrang zukomme. Erstarke die Leistungsfähigkeit der Gemeinde ganz oder teilweise, was auch durch den Zusammenschluß mit anderen Gemeinden zu einem Zweckverband erreicht werden könne, entfalle im Umfang der Leistungserstarkung die Zuständigkeit des Kreises mit der Folge, daß dieser sich aus der Aufgabenwahrnehmung zurückziehen müsse, ohne daß es einer Rückübertragung der Aufgabe auf die Gemeinde bedürfe. Darüber hinaus hat das Oberverwaltungsgericht aus § 20 KrO Schl.-Holst. die Pflicht des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden zur Kooperation hergeleitet. Auf die Vorschrift des § 21 KrO Schl.-Holst., die dem Kreis unter bestimmten Voraussetzungen eine Übernahme von gemeindlichen Aufgaben auch gegen den Willen der Gemeinde erlaube, sei nicht einzugehen, weil solcherart entzogene Aufgaben im Haushaltsplan des Antragsgegners nicht dotiert seien.

b)

Mit der Begründung solcher Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben des Kreises ist, wie bereits das Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, kein gesetzlicher Aufgabenentzug im Sinne der dargelegten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verbunden. Das folgt für die Ausgleichsaufgaben schon daraus, daß sie lediglich die Unterstützung der Gemeinden zum Gegenstand haben, mithin die eigene Aufgabenwahrnehmung der Gemeinden nicht in Frage stellen, sondern voraussetzen und ihr - jedenfalls grundsätzlich - zugute kommen. Soweit der Kreis das Leistungsangebot der Gemeinden durch eigene Leistungen ergänzt, nimmt er zwar gemeindeeigene Zuständigkeiten für sich in Anspruch. Die Inanspruchnahme ist jedoch an die mangelnde Leistungsfähigkeit der Gemeinden gebunden. Sie entsteht nur unter dieser Voraussetzung und darf grundsätzlich auch nur so lange aufrechterhalten werden, wie die Gemeinden zur Wahrnehmung der Aufgabe nicht imstande sind. Demgegenüber führt ein gesetzlicher Aufgabenentzug zum umfassenden Wegfall der Gemeindekompetenzen, der - wenn die getroffene Regelung dies zuläßt - allenfalls im Wege der Einzelentscheidung beseitigt werden kann.

Da die Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben dem Kreis keine vollen, sondern nur subsidiäre Kompetenzen nach Maßgabe der Leistungsfähigkeit der Gemeinden eröffnen und die zu regelnden Angelegenheiten grundsätzlich in der Zuständigkeit der Gemeinden belassen, wird durch die Zuweisung dieser Aufgaben der verfassungsrechtliche Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nicht mißachtet, sondern im Gegenteil in seiner grundsätzlichen Geltung bestätigt. Soweit die Zuweisung den Übergang bislang gemeindlicher Kompetenzen auf den Kreis ermöglicht, wird sie durch die historisch gewachsene Arbeitsteilung zwischen dem Kreis und den kreisangehörigen Gemeinden gerechtfertigt. Während die Kreise ursprünglich rein staatliche Verwaltungsbezirke waren, haben sie sich im Lauf ihrer Geschichte zu festgefügten, die kreisangehörigen Gemeinden verbindenden Selbstverwaltungskörperschaften entwickelt (BVerfGE 23, 353, 366) und im Zuge dieser Entwicklung zunehmend Aufgaben übernommen, die über die Kraft der ihnen angehörigen Gemeinden hinausgingen; zu dieser Aufgabenstellung wurden auch Beihilfen an leistungsschwache Gemeinden gezählt, die damit zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben instand gesetzt werden sollten (vgl. v. Unruh, Der Kreis, 1964, S. 173, 178 ff.). An das überkommene Gewicht und den tatsächlichen Umfang der Kreistätigkeit hat das Grundgesetz angeknüpft, indem es neben den Gemeinden auch die Kreise als Gemeindeverbände mit der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie ausgestattet (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG) und ihnen ebenso wie den Gemeinden zwecks Aktivierung ihrer Einwohner die Wahl einer Volksvertretung vorgeschrieben (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) hat. In Übereinstimmung mit diesem Regelungszusammenhang hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung wiederholt die "Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion" der Kreise gewürdigt (BVerfGE 23, 353, 368; 58, 177, 196) und ihnen diese Funktion auch in seinem Beschluß vom 23. November 1988 nicht abgesprochen (a.a.O S. 152). Es hat darin lediglich die Leistungsfähigkeit der Gemeinden als Anknüpfungspunkt für die Bestimmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft verworfen, mithin auch den weniger leistungsfähigen Gemeinden einen verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsvorrang in diesem Bereich zuerkannt. Daraus läßt sich jedoch nicht der Schluß ziehen, daß es dem zuständigkeitsverteilenden Gesetzgeber verboten wäre, den Folgen der unterschiedlichen Leistungskraft der Gemeinden durch die Begründung von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben des Kreises entgegenzuwirken. Vielmehr ist es auch unter der Geltung des Grundgesetzes ein legitimes Anliegen der Landesgesetzgebung, Aufgaben, die wegen mangelnder Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden unerledigt bleiben, nicht auf Dauer brachliegen zu lassen, sondern dafür zu sorgen, daß die Bürger innerhalb des Kreises sowie im Verhältnis zwischen Stadt und Land im wesentlichen gleichwertige Lebensverhältnisse vorfinden. Daher sind die diesem Ziel verpflichteten und am traditionellen Aufgabenbestand der Kreise ausgerichteten landesgesetzlichen Aufgabenzuweisungsnormen grundsätzlich nicht zu beanstanden. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der jeweiligen Regelung hängt allein davon ab, ob der Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft hinreichend berücksichtigt ist. Hierzu bedarf es nicht notwendig der vom Bundesverfassungsgericht mit Blick auf den gesetzlichen Aufgabenentzug geforderten Feststellung eines erheblichen Verwaltungsdefizits oder eines unverhältnismäßigen Kostenanstiegs oder eines ähnlich gewichtigen Grundes. Statt dessen kann der verfassungsrechtlich gebotene gemeindliche Zuständigkeitsvorrang auch dadurch gewahrt werden, daß die kreisangehörigen Gemeinden - wie dies nach den irrevisiblen Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts in § 20 KrO Schl.-Holst. vorgesehen ist - über ihre Fähigkeit zur Übernahme einer Aufgabe vornehmlich selbst und in Kooperation mit dem Kreis entscheiden und daß sie sich ihre Zuständigkeit in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft auch durch den Zusammenschluß mit anderen Gemeinden zu einem Zweckverband zu erhalten vermögen.

Aus dem soeben Gesagten ergibt sich zugleich, daß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG insbesondere auch durch die Aufgabenzuweisung in Form einer Generalklausel nicht verletzt wird. Denn es liegt im Wesen der Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben, daß sie den Kreisen Zuständigkeiten nur entsprechend der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden vermitteln. Die gemeindliche Leistungsfähigkeit kann sowohl von Kreis zu Kreis als auch innerhalb desselben Kreises je nach den bestehenden örtlichen Verhältnissen, die durch die flächenmäßige Ausdehnung, Einwohnerzahl und Struktur der Gemeinden und darüber hinaus auch durch deren eigene Entschlüsse zur Regelung ihrer Angelegenheiten und die dabei gesetzten Prioritäten beeinflußt werden, erheblich differieren. Infolgedessen ist es dem Gesetzgeber nicht möglich, die Zuständigkeiten der Kreise genauer als durch Bezugnahme auf die unterschiedliche Leistungsfähigkeit der Gemeinden zu regeln. Die Entscheidung, ob und inwieweit der Kreis zwecks gleichmäßiger Versorgung und Betreuung der Kreiseinwohner ergänzend einspringen oder ausgleichend tätig werden muß, kann vielmehr sinnvollerweise nur von dem jeweiligen Aufgabenträger selbst nach Maßgabe der Verhältnisse im Kreisgebiet und seiner eigenen Leistungsfähigkeit getroffen werden. Da es bei der Zuweisung der Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben, wie dargelegt, um die Wahrnehmung von andernfalls wegen mangelnder Leistungsfähigkeit der Gemeinden brachliegenden Aufgaben geht, kommt für den auf Generalisierung und Typisierung verwiesenen Gesetzgeber (BVerwGE 67, 321, 329 f.) als Alternative nur eine Zuständigkeitsregelung in Betracht, die entweder allen kreisangehörigen Gemeinden oder zumindest den kleineren unter ihnen bestimmte Sachaufgaben zugunsten der Kreise entzieht. Durch einen derartigen gesetzlichen Aufgabenentzug würde jedoch, wie sich gleichfalls aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt, der verfassungsrechtliche Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden bei weitem stärker angetastet als durch die Ausstattung der Kreise mit Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben.

2.

Auch die weiteren dem Senat gestellten Fragen, die die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der von den Kreisen im Rahmen ihrer Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben gewährten Zuschüsse zum Gegenstand haben, sind in Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht zugunsten der Kreise zu beantworten.

Soweit die Kreise innerhalb des gemeindlichen Wirkungskreises Zuschüsse an private Dritte gewähren, handelt es sich um eine besondere Form der Wahrnehmung von Ergänzungsaufgaben, an der sie durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ebensowenig gehindert sind wie an einer sonstigen ergänzenden Tätigkeit in diesem Wirkungskreis. Denn die Kreise dürfen sich, wenn ihnen dies zur Wahrnehmung ihrer Ergänzungsaufgaben ausreichend erscheint, nicht anders als die vorrangig zuständigen Gemeinden auf die Aufbringung von Fördermitteln beschränken, mit denen die private Initiative im öffentlichen Interesse freigesetzt und zur Erreichung der jeweils verfolgten Verwaltungsziele dienstbar gemacht wird. Die Subventionierung privater Dritter stellt mithin lediglich die Wahrnehmung einer bestimmten Sachaufgabe mit anderen Mitteln dar (vgl. BVerfGE 83, 363, 384 f. - Krankenhausfinanzierungsumlage).

Im Unterschied zu der ergänzenden Subventionierung privater Dritter wird der Kreis bei der Gewährung von Zuschüssen an die kreisangehörigen Gemeinden im Rahmen seiner Ausgleichsaufgaben tätig. Wie bereits festgestellt, läßt die bloße Unterstützung der Gemeinden deren Aufgabenzuständigkeit unberührt, so daß insoweit eine verfassungsrechtlich unzulässige Aufgabenverlagerung auf die Kreise von vornherein ausscheidet. Allerdings kann der Kreis mit der Zuschußgewährung auf die Art und Weise der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung Einfluß nehmen. Je größer die finanzielle Abhängigkeit der kreisangehörigen Gemeinden vom Kreis ist und je intensiver der Kreis die geförderte Tätigkeit der Gemeinden durch Förderungsbedingungen steuert, desto mehr tritt die gemeindliche Aufgabenwahrnehmung hinter den möglicherweise abweichenden Vorstellungen des Kreises zurück. Auch gegenüber solchen Einschränkungen ihrer Gestaltungsfreiheit sind die Gemeinden verfassungsrechtlich geschützt, weil die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung neben der grundsätzlichen Zuständigkeit für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugleich die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich umfaßt (BVerfGE 83, 363, 382 - Krankenhausfinanzierungsumlage m.w.N.). Daraus folgt aber nicht, daß jede finanzielle Förderung der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreise mit der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung unvereinbar wäre; im Gegenteil setzen solche und ähnliche Hilfen die Autonomie der Gemeinden grundsätzlich voraus und sollen sie gerade in die Lage versetzen, ihre örtlichen Aufgaben, zu deren Wahrnehmung sie andernfalls nicht oder weniger wirkungsvoll imstande wären, in eigener Zuständigkeit wahrzunehmen. Mit dem Hinweis auf den sogenannten "goldenen Zügel" wird daher lediglich die Möglichkeit aufgezeigt, daß die jeweilige Förderungsmaßnahme die Eigenverantwortlichkeit der Gemeinde in einem unzulässigen Maße beschneidet, nicht hingegen die verfassungsrechtliche Unzulässigkeit der finanziellen Förderung der kreisangehörigen Gemeinden durch die Kreise überhaupt dargetan.

Ebensowenig ist die finanzielle Förderung der kreisangehörigen Gemeinden durch den Kreis deswegen unzulässig, weil diese Förderung zu erheblichen Teilen über die von den Gemeinden aufzubringende Kreisumlage finanziert wird, mithin im Ergebnis zu Lasten ihrer eigenen Haushalte geht und auf diese Weise - gewissermaßen im Gegenzug zu der Ausschüttung von Kreismitteln - zu einer Einschränkung ihrer finanziellen Bewegungsfreiheit führt. Dieser Einwand läßt zum einen unberücksichtigt, daß Kreiszuschüsse nur den nicht leistungsfähigen Gemeinden gewährt werden dürfen; in diesem Rahmen sind die damit verbundenen umverteilenden Wirkungen aber rechtlich unbedenklich. Zum anderen richtet er sich nicht speziell gegen die Gewährung von Zuschüssen, sondern gegen jede Tätigkeit des Kreises, die zu vermehrten Ausgaben führt; denn die Kreisumlage, deren Bemessung ebenfalls der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit der Gemeinden Rechnung trägt, wird auf der Grundlage des gesamten nicht anderweitig gedeckten Finanzbedarfs des Kreises erhoben. Soweit der Kreis nicht gesetzlich zur Aufgabenwahrnehmung verpflichtet ist, bestimmt er den Umfang der von ihm wahrgenommenen Aufgaben und die Intensität der Aufgabenwahrnehmung auf der Grundlage des auch ihm zustehenden Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG) in eigener Verantwortung. Die Höhe der Kreisumlage hängt mithin maßgeblich von dieser selbstverantworteten und daher von den kreisangehörigen Gemeinden grundsätzlich als rechtmäßig hinzunehmenden Aufgabenbestimmung des Kreises ab. Ob und inwieweit dieser hierbei auf die Finanzlage der Gemeinden Rücksicht zu nehmen hat, namentlich ob die Grenzen des nach Art. 28 Abs. 2 GG Zulässigen dann überschritten sind, wenn er seine Aktivitäten unverhältnismäßig auf Kosten der Gemeinden ausweitet, ist vom Senat im vorliegenden, der Klärung anderer Rechtsfragen dienenden Verfahren nach § 47 VwGO nicht zu entscheiden.

Der Kreis wird durch die verfassungsrechtliche Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung insbesondere auch nicht daran gehindert, den Gemeinden Zuschüsse für bestimmte Zwecke zu gewähren. Zwar wirkt er, wie dargelegt, mit der Beifügung von Förderungsbedingungen auf die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung der Gemeinden ein. Gleichwohl bestehen gegen die Zweckbindung seiner Zuschüsse solange keine Bedenken, als sie Ausdruck der ihm vom Landesgesetzgeber zur gleichfalls eigenverantwortlichen Erledigung zugewiesenen Aufgabe ist, auf die gleichmäßige Versorgung und Betreuung der Einwohner im Kreisgebiet hinzuwirken. Diese Aufgabe des Kreises setzt voraus, daß er die Fördermittel dorthin lenken kann, wo sie im Interesse einer sinnvollen, koordinierten Entwicklung des gesamten Kreisgebiets am ehesten benötigt werden. Er ist daher berechtigt, die Förderung der Gemeinden an entsprechende Bedingungen zu knüpfen. Die jeweilige Förderungsmaßnahme des Kreises wird erst dann unzulässig, wenn er sich über die Förderungsbedingungen einen unberechtigten, d.h. nicht mehr durch seine besondere gesetzliche Aufgabenstellung gedeckten Einfluß auf die Entscheidungsfreiheit der Gemeinden bei der Erfüllung der örtlichen Aufgaben verschafft. Im übrigen ist die Zweckbindung der Zuschüsse für seine landesgesetzlichen (Ausgleichs-)Funktionen geradezu typisch. Verzichtet der Kreis auf die Zweckbindung und gewährt er den Gemeinden allgemeine Finanzhilfen, so setzt er sich dem zwar nicht bundesrechtlich, wohl aber möglicherweise landesrechtlich bedeutsamen Einwand aus, daß er mit solchen Hilfen das im Finanzausgleichsgesetz des Landes geregelte System des Finanzausgleichs zwischen dem Land und den Gemeinden stört.

Schließlich verlangt Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bei der finanziellen Förderung der kreisangehörigen Gemeinden durch den Kreis nicht den Erlaß besonderer, die Einzelheiten der Förderung regelnder Förderungssatzungen. Ob und in welcher Höhe der Kreis aus seinem Haushalt Mittel für die nicht ausreichend leistungsfähigen kreisangehörigen Gemeinden bereitstellt, wird vom Kreistag im Rahmen der Haushaltsberatungen entschieden, die in den Erlaß der Haushaltssatzung münden. Der mit der Haushaltssatzung gebilligte Haushaltsplan weist zugleich auch die Zwecke aus, zu denen die Zuschüsse gewährt werden. Ist der Kreis nach der jeweiligen landesrechtlichen Aufgabenzuweisungsnorm für die Förderung nicht zuständig oder nimmt er über die Förderungsbedingungen einen zu weitgehenden Einfluß auf die gemeindliche Entscheidungsfreiheit, so ist die Förderung - sei es als solche, sei es mit dem gewählten Inhalt - rechtswidrig und daher zu unterlassen. Weitergehende Anforderungen formeller Art lassen sich der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung im Falle der Förderung der Gemeinden durch den Kreis ebensowenig entnehmen wie bei ihrer Förderung durch das Land oder einen anderen Träger öffentlicher Verwaltung; auch in diesen Förderungsfällen ist die Schaffung einer spezialgesetzlichen Förderungsgrundlage neben dem von der Volksvertretung beschlossenen und damit die Förderung demokratisch legitimierenden Haushaltsplan grundsätzlich nicht erforderlich. Dasselbe gilt, soweit der Kreis im Rahmen seiner Ergänzungsaufgaben private Dritte fördert.

IV.

Im übrigen hat die Beschwerde keinen Erfolg. Ihr Vorbringen läßt nicht erkennen, daß das Oberverwaltungsgericht die Sache wegen weiterer rechtsgrundsätzlich zu klärender Fragen dem Bundesverwaltungsgericht vorlegen mußte. Auch unter dem Gesichtspunkt der Abweichung des Normenkontrollbeschlusses von einer Entscheidung eines anderen Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 VwGO) ergibt sich keine weitergehende Vorlagepflicht.

Die Frage nach der "Grenze zu den nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unzulässigen Eingriffen in die kommunale Selbstverwaltungshoheit der Gemeinden" konnte die Vorlage nicht rechtfertigen. Eine derart allgemeine Rechtsfrage stellte sich dem Oberverwaltungsgericht nicht; es hatte nur über die Tätigkeiten des Antragsgegners zu befinden, die in dessen Haushaltsplan für das Jahr 1994 dotiert sind. Ebensowenig war die Frage nach dem Mindestinhalt der zu erlassenden Förderungssatzungen entscheidungserheblich, weil das Oberverwaltungsgericht bereits die Notwendigkeit des Erlasses solcher Satzungen verneint hat.

Der Normenkontrollbeschluß des Oberverwaltungsgerichts weicht nicht von dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 21. Mai 1993 (a.a.O.) ab. Abgesehen davon, daß dieses Urteil die Rechtsverhältnisse eines anderen Landes betrifft, stimmen beide Entscheidungen in der Verknüpfung der Förderungstätigkeit der Kreise mit der mangelnden Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden sowie in der Forderung nach Wahrung der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden überein. Ebenso wird die Übernahme von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben von beiden Oberverwaltungsgerichten in das Ermessen der Kreise gestellt.

Es ist auch nicht zu erkennen, daß das Oberverwaltungsgericht die Sache zur Klärung der Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Normenkontrollantrags nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO dem Bundesverwaltungsgericht vorlegen mußte. Insoweit läßt die Antragstellerin entgegen § 47 Abs. 7 Satz 3 VwGO bereits jede Darlegung vermissen, aus welchem Grund und in welcher Beziehung sie den Begriff des "Nachteils" in der genannten Bestimmung für klärungsbedürftig hält. Die von der Antragstellerin auch in diesem Zusammenhang erhobene Abweichungsrüge bleibt gleichfalls erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat in seinem Urteil vom 21. Mai 1993 (a.a.O.) nicht die Ansicht geäußert, eine kreisangehörige Gemeinde könne auch durch die Festsetzung des Haushaltsplans des Kreises, des Gesamtbetrags der Verpflichtungsermächtigungen und des Höchstbetrags der Kassenkredite einen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erleiden. Vielmehr hat es ebenso wie das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht in seinem Normenkontrollbeschluß die Antragsbefugnis einer solchen Gemeinde aus der Festsetzung des Kreisumlagesatzes hergeleitet und nach Feststellung der Rechtsfehlerhaftigkeit dieser Festsetzung die Haushaltssatzung mangels Teilbarkeit insgesamt für nichtig erklärt.

V.

Da der Senat die Vorlagefragen ebenso wie das Oberverwaltungsgericht beantwortet, kommt eine Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht nach § 47 Abs. 7 Satz 6 VwGO nicht in Betracht.

VI.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Antragstellerin hat die außergerichtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen; denn sie ist ungeachtet der Zulässigkeit und Begründetheit der Beschwerde mit ihrem Rechtsmittel im Ergebnis ohne Erfolg geblieben (vgl. Beschluß des Senats vom 27. Juli 1995 - BVerwG 7 NB 1.95 - NVwZ 1996, 63). Gerichtskosten sind für das Beschwerdeverfahren nicht zu erheben, weil die Beschwerde weder verworfen noch zurückgewiesen wird (§ 11 GKG i.V.m. Nr. 2502 der Anlage 1).