Vertretung gegen Kreisbehörde in Bußgeldsachen durch Kreistagsmitglied

BVerfG, Beschluss vom 21.01.1976 - Az.: 2 BvR 572/74

Leitsätze:
1. Die Regelung in einer Gemeindeordnung, die es Inhabern kommunaler Ehrenämter, insbesondere Mitgliedern einer Gemeindevertretung oder eines Kreistags, verbietet, Ansprüche Dritter gegen die Gemeinde bzw. den Kreis geltend zu machen, gehört zum Gemeindeverfassungsrecht und greift nicht in die Kompetenz des Bundes ein, das Recht der Rechtsanwaltschaft zu regeln. (Leitsatz des Herausgebers)

2. Die Vertretung Betroffener in Bußgeldsachen gegenüber einer für die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten zuständigen Kreis- oder Gemeindebehörde stellt keine Geltendmachung von Ansprüchen gegen die Gemeinde bzw. den Kreis dar. (Leitsatz des Herausgebers)

Kategorien:

• Einzelne Pflichten der Mitglieder von Gemeindevertretung und Kreistag

Volltext

Tatbestand

A.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob ein Rechtsanwalt wegen seiner Mitgliedschaft im Kreistag und Kreisausschuss in Nordrhein-Westfalen gehindert ist, Dritte in Bußgeldverfahren vor der Kreisordnungsbehörde zu vertreten.

I.

Nach der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 11. August 1969 - GVBl. S. 670 - (im folgenden: KrO) werden die Angelegenheiten der Kreisverwaltung vom Kreistag, Kreisausschuss und Oberkreisdirektor wahrgenommen.

Die Mitglieder des Kreisausschusses wählt der Kreistag für die Dauer seiner Wahlzeit aus seiner Mitte (§ 35 Abs. 2 KrO). Gesetzlicher Vertreter des Kreises ist der Oberkreisdirektor, der ebenfalls vom Kreistag gewählt wird. Träger der staatlichen Verwaltung im Kreise als untere staatliche Verwaltungsbehörde sind nach § 47 KrO Kreisausschuss und Oberkreisdirektor. Der Oberkreisdirektor bedarf bei seinen Entscheidungen unter den Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 2 KrO der Zustimmung des Kreisausschusses. Sie ist nicht erforderlich bei der Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach § 24 Straßenverkehrsgesetz; Bußgeldverfahren werden von den Kreisen als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung wahrgenommen.

Mitglieder des Kreisausschusses sind, soweit sie Aufgaben nach § 48 Abs. 1 KrO erfüllen, Ehrenbeamte (§ 52 KrO). Sie unterliegen gemäß § 22 Abs. 2 Satz 2 KrO dem in § 24 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 11. August 1969 - GVBl. S. 656 - (im folgenden: GO) statuierten Vertretungsverbot. Die Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

(1) Inhaber eines Ehrenamtes haben eine besondere Treupflicht gegenüber der Gemeinde. Sie dürfen Ansprüche anderer gegen die Gemeinde nicht geltend machen, es sei denn, dass sie als gesetzliche Vertreter handeln.

II.

1. Der Beschwerdeführer ist Rechtsanwalt; außerdem gehörte er vom 9. November 1969 bis zum 31. Dezember 1974 dem Kreistag des Kreises Geldern an. Als Mitglied des Kreisausschusses war er Ehrenbeamter dieses Kreises (§ 52 KrO), der im Zuge der Gebietsreform am 1. Januar 1975 in den Kreis Kleve aufgegangen ist. Er ist jetzt Mitglied des Kreistages Kleve und des dortigen Kreisausschusses. Gemäß § 52 KrO wurde er erneut zum Ehrenbeamten des Kreises bestellt.

2. Der Oberkreisdirektor des Kreises Geldern erließ am 20. Juli 1973 einen Bußgeldbescheid wegen einer Verkehrsordnungswidrigkeit gegen den Betroffenen ... Der Beschwerdeführer, der bereits vor Erlass des Bußgeldbescheides für den Betroffenen zu dem Vorwurf einer Ordnungswidrigkeit Stellung genommen hatte, legte mit Schriftsatz vom 31. Juli 1973 Einspruch ein. Zugleich beantragte er, dem Betroffenen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gegen die Versäumung der Einspruchsfrist zu gewähren. Am 1. August 1973 bat er um Akteneinsicht. Daraufhin traf der Oberkreisdirektor unter dem 10. August 1973 folgende Verfügung:

Der Rechtsanwalt ... wird als Verteidiger des Betroffenen ausgeschlossen. Die von ihm am 1. August 1973 beantragte Akteneinsicht wird nicht gewährt.

In der Begründung dieser Verfügung heißt es:

"... Entsprechend dem Grundgedanken von § 156 Abs. 2 BRAO ist ein Rechtsanwalt in einem Bußgeldverfahren als Verteidiger auszuschließen, wenn für ihn ein gesetzliches Vertretungsverbot zutrifft. Ein gesetzliches Vertretungsverbot ist von Amts wegen zu berücksichtigen (vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 5. Juli 1971 - VII B 69/71 - = OVGE Nr. 17, Band 27 S. 73). Das gesetzliche Vertretungsverbot ergibt sich aus § 24 GO NW in Verbindung mit § 22 Abs. 2 Satz 2 KrO NW. Der Innenminister NW hat durch Erlass festgelegt, dass Rechtsanwälte gegen die oben genannten Vorschriften verstoßen, wenn sie Betroffene in einem Bußgeldverfahren vertreten, das bei dem Kreis anhängig ist, dessen Vertretung sie angehören. Die Beachtung dieses Erlasses ist durch Verfügung des Regierungspräsidenten vom 21. Januar 1972 - 31. 10. 01 - angeordnet worden.

Gegen diese Verfügung vom 10. August 1973 stellte der Beschwerdeführer am 20. August 1973 bei dem Amtsgericht Geldern den Antrag auf gerichtliche Entscheidung nach § 62 OWiG.

Am 14. November 1973 erging durch das Amtsgericht Geldern folgender Beschluss:

Die Verfügung des Oberkreisdirektors in Geldern, derzufolge der Rechtsanwalt ... als Verteidiger des Betroffenen ausgeschlossen und ihm die Akteneinsicht verwehrt worden ist, wird aufgehoben, weil nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 1973 - 2 BvR 667/72 - (abgedruckt in NJW 1973, 696 ff.) das allgemeine Vertretungsrecht des Anwalts nur durch ein besonderes Bundesgesetz beschränkt werden kann und der Ausschluss des Rechtsanwalts H ... im vorliegenden Fall nicht auf ein Bundesgesetz gestützt ist.

3. Bevor diese Entscheidung ergangen war, hatte der Oberkreisdirektor den Regierungspräsidenten Düsseldorf mit Schreiben vom 4. September 1973 um Weisung gebeten, ob seine Verfügung vom 10. August 1973 aufgehoben und ob dem Beschwerdeführer Akteneinsicht gewährt werden solle. Der Regierungspräsident erteilte dem Oberkreisdirektor unter dem 28. Mai 1974 eine Weisung, in der es u. a. heißt:

Der Innenminister hat im Einvernehmen mit dem Justizminister NW ... wie folgt Stellung genommen:

"Die mit Beschluss des Amtsgerichts vertretene Auffassung ist mit der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zur Auswirkung des gemeinderechtlichen Vertretungsverbots (§ 24 Abs. 1 Satz 2 GO) auf Rechtsanwälte nicht vereinbar.

...

Die Nichterwähnung des gemeinderechtlichen Vertretungsverbots in der Bundesrechtsanwaltsordnung bedeutet daher nicht, dass das Vertretungsverbot auf Rechtsanwälte keine Anwendung fände. Zudem hätte dem Bundesgesetzgeber auch die Gesetzgebungsbefugnis für eine Aufhebung des gemeinderechtlichen Vertretungsverbots gefehlt. Das Vertretungsverbot gehört dem Gemeinderecht an, das weder zur ausschließlichen noch zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 und Art. 74 GG), sondern zur Gesetzgebung der Länder (Art. 70 Abs. 1 GG) gehört ...

Daraus folgt, daß die Verfügung des Oberkreisdirektors zu Unrecht durch das Amtsgericht aufgehoben worden ist. Ich bitte, in gleichgelagerten Fällen die Gerichte auf die vorstehend wiedergegebene Rechtsprechung hinzuweisen."

Den Inhalt des gleichlautenden Schnellbriefes des Regierungspräsidenten vom 27. Mai 1974 gab der Oberkreisdirektor dem Amtsgericht Geldern zur Kenntnis.

Am 14. Juni 1974 erließ er sodann gegen den Beschwerdeführer folgende

"Verfügung:

Der Regierungspräsident in Düsseldorf hat auf meinen Bericht in der Bußgeldsache ... durch die in Ablichtung beigefügte Verfügung vom 27. Mai 1974 - 31. 10. 01 - die Ihnen bekannte Auffassung der Verwaltung zu der Frage der Verteidigung in Bußgeldsachen durch Kreistagsmitglieder im wesentlichen bestätigt und verfügt, in gleichgelagerten Fällen die zuständigen Gerichte auf seine Rechtsansicht hinzuweisen. Ich bitte Sie daher, davon Kenntnis zu nehmen, daß ich mich gehalten sehe, Sie auch künftig bei Ordnungswidrigkeiten, für deren Ahndung die Kreisordnungsbehörde als Bußgeldstelle zuständig ist, als Verteidiger nicht zuzulassen."

Diese Verfügung ging bei dem Beschwerdeführer am 21. Juni 1974 ein.

4. Dieser antwortete am 4. Juli 1974:

"Nachdem Sie aufgrund Weisung vorgesetzter Behörden sich gehalten sehen, mich auch künftig als Verteidiger in Bußgeldsachen nicht zuzulassen, werde ich in allen solchen Fällen zu meinem Bedauern das Gericht anrufen müssen. Ich prüfe gegenwärtig, ob nicht wegen des generellen Ausschlusses eine Verfassungsbeschwerde infrage kommt.

In der Sache ... jedenfalls ist mein Ausschluß vom Gericht aufgehoben worden, so daß ich mir erlaube, mein Gesuch um Akteneinsicht zu wiederholen bei Vermeidung erneuter gerichtlicher Entscheidung."

Am 12. Juli 1974 stellte der Oberkreisdirektor das gegen den Betroffenen ... eingeleitete Verfahren wegen Verjährung ein.

III.

Gegen die dem Beschwerdeführer am 21. Juni 1974 zugegangene Verfügung des Oberkreisdirektors vom 14. Juni 1974 richtet sich die rechtzeitig am 18. Juli 1974 eingegangene Verfassungsbeschwerde. Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung seines Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG und trägt dazu vor:

1. Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig. Weder vor den Verwaltungsgerichten noch vor den im Bußgeldverfahren zuständigen Amtsgerichten (§§ 62, 68 OWiG) könne er sich gegen seinen in der angegriffenen Verfügung angekündigten generellen Ausschluss als Verteidiger erfolgreich zur Wehr setzen.

Selbst wenn die angegriffene Verfügung gerichtlich nachprüfbar wäre, entstünde ihm als Rechtsanwalt ein schwerer und unabwendbarer Nachteil, müsste er zunächst den Rechtsweg erschöpfen, bevor er Verfassungsbeschwerde erheben könnte. Denn in jedem einzelnen Fall einer ihm angetragenen Bußgeldsache müsste er das Amtsgericht Geldern anrufen, um seine anwaltliche Tätigkeit als Verteidiger ausüben zu können. Dies hätte für ihn wie auch für seine Mandanten in gleichem Maße unzumutbare Folgen.

Die Verfassungsbeschwerde sei auch von allgemeiner Bedeutung. Das kommunalrechtliche Vertretungsverbot werde von den beteiligten Behörden einerseits, den Amtsgerichten und den Anwaltskammern andererseits unterschiedlich beurteilt und habe schon zu erheblicher Unruhe in der Anwaltschaft geführt.

2. Die angegriffene Verfügung Verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.

a) Der Bund habe von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 Nr. 1 GG) durch Erlass der Bundesrechtsanwaltsordnung Gebrauch gemacht. Aus § 3 Abs. 2 BRAO folge, dass es eines weiteren Bundesgesetzes bedürfe, um die Tätigkeit des Rechtsanwalts weiter zu beschränken, als dies durch die Bundesrechtsanwaltsordnung selbst geschehen sei. Die landesrechtlichen Vorschriften des § 24 Abs. 1 GO in Verbindung mit § 22 Abs. 2 KrO seien deshalb keine gesetzliche Grundlage im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG für den gerügten Eingriff in die Freiheit der anwaltlichen Berufsausübung.

b) Aber selbst wenn der Landesgesetzgeber befugt gewesen sei, ein Vertretungsverbot für einen Rechtsanwalt als Mandatsträger trotz der Vorschrift des § 3 Abs. 2 BRAO zu statuieren, entbehre seine vom Oberkreisdirektor ausgesprochene Ausschließung als Verteidiger in Bußgeldsachen der erforderlichen Rechtsgrundlage.

IV.

1. Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen hat sich wie folgt geäußert:

a) Wenngleich es zweifelhaft sei, ob der Beschwerdeführer den Rechtsweg erschöpft habe, erscheine die Verfassungsbeschwerde zulässig. Sie sei von allgemeiner Bedeutung (§ 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG). Nicht nur das Land Nordrhein-Westfalen habe das Vertretungsverbot in seinen kommunalen Verfassungsgesetzen verankert. Deshalb sei die von dem Beschwerdeführer aufgeworfene Frage, ob das Vertretungsverbot des § 24 Abs. 1 GO mit dem Grundgesetz vereinbar sei, für die übrigen Bundesländer in gleichem Maße von Bedeutung.

b) Die Verfassungsbeschwerde sei jedoch unbegründet. Der in der angefochtenen Verfügung enthaltene Eingriff in die freie Berufsausübung des Beschwerdeführers habe seine Rechtsgrundlage in § 24 Abs. 1 GO in Verbindung mit § 22 Abs. 2 KrO. Diese landesrechtlichen Vorschriften kollidierten nicht mit § 3 Abs. 2 BRAO; sie genügten auch im übrigen dem Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.

c) Es bestehe auch kein Anlass, den Bereich der Ordnungswidrigkeitenverfahren von dem Vertretungsverbot auszunehmen. Soweit nach den Vorschriften des Ordnungswidrigkeitengesetzes nicht die Zuständigkeit der Staatsanwaltschaft und Gerichte, sondern die der Ordnungsbehörde für die Verfolgung und Ahndung einer anhängigen Bußgeldsache begründet sei, wolle diese Vorschrift verhindern, daß ein Rechtsanwalt, der den Betroffenen vor den Ordnungsbehörden vertritt, in einen Interessenwiderstreit zwischen beruflichen Interessen und Verpflichtungen als Mandatsträger gerät.

2. Der Bundesminister der Justiz hat sich für die Bundesregierung zu den von der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Fragen geäußert, soweit sie die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern betreffen.

a) Bei dem Verbot der Vertretung von Interessen Dritter gegen eine Gemeinde durch Beamte oder Ehrenbeamte handele es sich um eine Frage, die traditionell im Gemeindeverfassungsrecht geregelt werde und der Sache nach diesem Regelungsbereich zentral zugehöre. Diese Zuordnung von Inkompatibilitätsregelungen zum Verfassungsrecht der jeweiligen Institution sei sachgerecht und berühre nicht die Gesetzgebungskompetenz des Bundes.

Die Regelung in § 24 Abs. 1 GO sei keine gegen die Vertretungsbefugnis der Gesamtanwaltschaft gerichtete Vorschrift. Diese Bestimmung habe allein die Aufgabe, die im Einzelfall bei der Annahme eines zusätzlichen Amtes durch einen Rechtsanwalt denkbaren Interessenkonflikte zwischen Amts- und Berufsausübung zu regeln. Demgegenüber verfolge die Regelung in § 3 Abs. 2 BARO das Ziel, die Einschränkung der Vertretungsbefugnis der Anwaltschaft als solche durch Landesgesetz auszuschließen.

b) Die Auslegung, die diese Vorschrift durch die maßgebliche Verwaltungs- und Gerichtspraxis in Nordrhein-Westfalen erfahren habe, trage ihrer Bedeutung als Inkompatibilitätsnorm Rechnung; sie werde von der Gesetzgebungskompetenz der Länder gedeckt.

Allerdings begnügten sich einzelne landesrechtliche Regelungen bei einem Verstoß gegen die dem § 24 Abs. 1 GO entsprechende Vorschrift mit einer Zwangsgeldsanktion. Hieraus könne jedoch nicht gefolgert werden, dass andere, gleichfalls sachangemessene Sanktionen wie das von Behörden und Gerichten zu beachtende Vertretungsverbot sich nicht mehr im Rahmen der Kompetenz des Landesgesetzgebers hielten.

V.

1. Das Bundesverwaltungsgericht - VII. Senat - hat folgende Stellungnahme abgegeben:

a) Die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffene Verfügung sei als feststellender Verwaltungsakt zu deuten, gegen den der Beschwerdeführer vor den Verwaltungsgerichten Feststellungsklage erheben könne.

b) Aus dem Sachzusammenhang mit anderen Regelungen des Gemeinderechts und der historischen Entwicklung folge, dass die Vorschrift des § 24 Abs. 1 GO allein dem Gemeinderecht zuzurechnen sei. Sie greife nicht in das Recht der Rechtsanwaltschaft (Art. 74 Nr. 1 GG) ein. Sie gelte für alle Inhaber eines Ehrenamtes, gleich welchen Beruf diese sonst ausüben. Soweit diese Vorschrift durch das darin statuierte Vertretungsverbot die berufliche Tätigkeit u.a. der Rechtsanwälte betreffe, regele sie die Berufsausübung, und zwar unabhängig davon, ob § 24 Abs. 1 GO die Gerichte zur Zurückweisung von Rechtsanwälten, die dem Vertretungsverbot zuwiderhandeln, berechtige und verpflichte. Dies gelte auch dann, wenn ein solcher Verstoß gänzlich sanktionslos bleiben sollte.

c) Für das Vertretungsverbot sprächen erhebliche Gründe, die auf vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls beruhten. Gleichwohl könne der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit es gebieten, den Begriff "Ansprüche anderer gegen die Gemeinde" einengend dahin auszulegen, dass etwa die Tätigkeit eines Rechtsanwalts als Verteidiger in Bußgeldsachen von dem Vertretungsverbot ausgenommen ist.

2. a) Der Bundesgerichtshof - Senat für Anwaltssachen - hat ebenfalls keine kompetenzrechtlichen Bedenken gegen die Vorschrift des § 24 Abs. 1 GO geäußert; sie sei auch materiell mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

b) Es sei indessen zweifelhaft, ob sich aus dieser Bestimmung die Befugnis für Behörden und Gerichte herleiten lasse, einen Rechtsanwalt als Verteidiger in Bußgeldsachen auszuschließen. Dafür gäbe der Wortlaut nichts her, wie auch schwerlich eine solche Auslegung mit verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Verteidigerausschluss in Einklang zu bringen sei. Die Umgestaltung des Strafrechts und Strafverfolgungsrechts habe bewirkt, dass die Verfolgung eines wesentlichen Teiles der früheren Strafsachen auf die Kommunalebene verlagert worden sei. Zwangsläufig habe sich das Vertretungsverbot auf Verfahren ausgeweitet, die ursprünglich gar nicht von dem Zweck dieser Norm erfasst worden seien. Deshalb ließe sich § 24 Abs. 1 GO im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG durchaus dahin auslegen, dass das Vertretungsverbot nicht für die Verteidigung in Bußgeldsachen gilt. Weiterhin möglichen Pflichtenkollisionen könne im Einzelfall hinreichend mit der Anwendung der Vorschriften der §§ 43, 45 Nr. 1-3 sowie 113 ff. BRAO begegnet werden.

3. Die Bundesrechtsanwaltskammer hält die Verfassungsbeschwerde für zulässig und begründet.

Gründe

B.

I.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

Es kann dahinstehen, ob in der angegriffenen Verfügung die Ablehnung der Akteneinsicht im Falle ... wiederholt wird. Jedenfalls belastet die generelle Verfügung, die dem Beschwerdeführer eröffnet, dass künftig in jedem anderen Falle seine anwaltschaftliche Vertretung eines Mandanten in Ordnungswidrigkeitsverfahren, die von der Kreisordnungsbehörde betrieben werden, zurückgewiesen und Akteneinsicht verweigert wird, den Beschwerdeführer gegenwärtig und unmittelbar in seinen Rechten. Denn er sieht sich heute schon der Notwendigkeit ausgesetzt, in jedem künftigen Fall zunächst um seine Zulassung als Rechtsanwalt im Ordnungswidrigkeitsverfahren zu kämpfen. Ob diese Belastung mit einem Feststellungsurteil des Verwaltungsgerichts beseitigt werden könnte, kann dahinstehen. Dieses verwaltungsgerichtliche Verfahren schließt hier die Verfassungsbeschwerde nicht aus, weil diese von allgemeiner Bedeutung ist (§ 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG).

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist begründet.

Die angegriffene Verfügung ist verfassungswidrig, weil sie das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes verletzt.

1. Der Oberkreisdirektor hat seine Befugnis, den Beschwerdeführer generell von der Vertretung Dritter in Bußgeldverfahren, die von der Kreisordnungsbehörde betrieben werden, auszuschließen, aus § 24 Abs. 1 GO in Verbindung mit § 22 Abs. 2 KrO hergeleitet.

Die Vorschrift des § 24 Abs. 1 GO verbietet Inhabern von Ehrenämtern in Gemeinde und Kreis (§ 22 Abs. 2 KrO), Ansprüche Dritter gegen Gemeinde und Kreis geltend zu machen. Nach ihrem Wortlaut und ihrem Zweck will sie keine Berufsausübungsregelung sein. Vielmehr regelt sie die Rechtsstellung der Ehrenbeamten und die mit ihrem Ehrenamt verbundene Treuepflicht. Diese Treuepflicht konkretisiert sich in dem Vertretungsverbot. Es zielt darauf ab, Kollisionen zwischen der geschäftsmäßigen beruflichen Interessenvertretung durch Ehrenbeamte unterschiedlicher Berufe und ihren Amtspflichten gegenüber Gemeinde und Kreis zu verhindern, ihnen also zu verwehren, ihre Stellung als Ehrenbeamter im öffentlichen Leben unangemessen für ihre Berufsausübung auszunutzen.

Das Verbot bezweckt also nicht, diese Inhaber von Ehrenämtern in ihrer jeweiligen Berufsausübung zu beschränken. Es stellt vielmehr eine durch andere gesetzliche Zwecke gebotene allgemeine Begrenzung der Berufsfreiheit u. a. auch der Rechtsanwälte dar, die hier nicht in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG eingreift (BVerfGE 19, 206 (225)).

2. Die angegriffene Verfügung verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 2 Abs. 1 GG.

a) Kompetenzrechtliche Bedenken bestehen gegen die von dem Oberkreisdirektor angezogenen Vorschriften des § 24 Abs. 1 GO und § 22 Abs. 2 KrO nicht. Denn das Land Nordrhein-Westfalen war zum Erlass dieser Vorschriften befugt. Sie gehören zum traditionellen Gemeindeverfassungsrecht (BVerfGE 7, 29 (40); 36, 193 (203)). Im engen Zusammenhang mit anderen Normen des Gemeindeverfassungsrechts regeln sie die mit dem Ehrenamt verbundene Treuepflicht in Gestalt des Vertretungsverbots. Derartige Regelungen, die nicht nur von dem Land Nordrhein-Westfalen, sondern auch von anderen Bundesländern in vergleichbarer Weise getroffen worden sind, sind typische kommunalrechtliche Kollisionsnormen. Durch ihre Setzung sollen Gemeinde- und Kreisverwaltung vor allen Einflüssen bewahrt werden, die eine objektive, unparteiische und einwandfreie Führung der Gemeinde- und Kreisgeschäfte gefährden könnten (BVerwGE 3, 127 (128); OVGE Münster 3, 22 (26)).

Hieraus folgt zugleich, dass das Land Nordrhein-Westfalen nicht in die Kompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 1 GG eingegriffen hat, das Recht der Rechtsanwaltschaft zu regeln. Daher kollidiert § 24 Abs. 1 GO in Verbindung mit § 22 Abs. 2 KrO - entgegen der Meinung des Beschwerdeführers - nicht mit § 3 Abs. 2 der Bundesrechtsanwaltsordnung.

b) Die Statuierung eines derartigen kommunalrechtlichen Vertretungsverbots ist keine mit dem Ehrenamt unvereinbare Beschränkung der Stellung des Ehrenbeamten; sie ist insbesondere verfassungsrechtlich unbedenklich.

c) Der Ausschluss des Beschwerdeführers von der Vertretung Betroffener in Bußgeldverfahren vor der Kreisordnungsbehörde wird jedoch durch § 22 Abs. 2 Satz 2 KrO in Verbindung mit § 24 Abs. 1 GO offensichtlich nicht gedeckt. Schon vom Wortlaut und Zweck des § 24 Abs. 1 GO her ist die Vertretung in Bußgeldsachen kein "Geltendmachen von Ansprüchen eines anderen gegen Gemeinde oder Kreis". Es handelt sich hierbei vielmehr um Strafverteidigertätigkeit in einem dem Gerichtsverfahren erst durch das Ordnungswidrigkeitengesetz vorgeschalteten Verwaltungsverfahren. Wie im Strafprozess ist der Verteidiger auch hier im Bußgeldverfahren Organ der Rechtspflege. Seine Tätigkeit ändert sich inhaltlich nicht, wenn anstelle der Staatsanwaltschaft und Gerichte die Ordnungsbehörde den staatlichen Strafanspruch wahrnimmt. So wenig wie der Verteidiger im Fall, dass die Staatsanwaltschaft die Ermittlungen leitet, einen Anspruch des Beschuldigten gegen das Land verfolgt, so wenig macht der Verteidiger in Bußgeldverfahren vor den Ordnungsbehörden einen Anspruch des Betroffenen gegen Kreis oder Gemeinde geltend.

Da demnach die angegriffene Verfügung ohne Rechtsgrundlage ergangen ist, also dem im Rechtsstaatsprinzip enthaltenen Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) widerspricht, verletzt sie das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 2 Abs. 1 GG.

3. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34 Abs. 4 BVerfGG.