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Diese Entscheidung

Konkurrentenklage auf Widerruf einer Sondernutzungserlaubnis

BayVGH, Urteil vom 23.07.2009 - Az.: 8 B 08.3282

Leitsätze:
Der Betreiber einer Gaststätte, der einen Freisitz für ein Straßencafe auf einer öffentlichen Verkehrsfläche begehrt, kann keine ermessensfehlerfreie Entscheidung darüber verlangen, ob die Behörde die einem Konkurrenten für dieselbe Verkehrsfläche bereits unbefristet, aber widerruflich erteilte Sondernutzungserlaubnis widerruft. (amtlicher Leitsatz)

Rubriken:

Fortgang des Verfahrens: Nichtzulassungsbeschwerde zurückgewiesen durch BVerwG, Beschluss vom 23.07.2009 - 3 B 80.09. Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen durch BVerfG, Beschluss vom 26.05.2011 - 1 BvR 1452/10.

Volltext

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache

...

- Kläger -

bevollmächtigt: Rechtsanwälte ...

gegen

Stadt Regensburg, vertreten durch den Oberbürgermeister ...

- Beklagte -

beigeladen: ...

bevollmächtigt: Rechtsanwalt ...

wegen

Sondernutzungserlaubnis;

hier: Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. April 2008,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 8. Senat, durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Allesch, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dösing, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Graf zu Pappenheim aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 23. Juni 2009 folgendes

Urteil:

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. April 2008 wird geändert. Die Klage wird insgesamt abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Berufungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 2 GKG; BayVGH vom 17.9.2003 a.a.O.).

Tatbestand

Der Kläger begehrt von der Beklagten die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für eine Freisitzfläche vor dem Anwesen ... unter gleichzeitigem teilweisen Widerruf der Sondernutzungserlaubnis, die dem Beigeladenen für die betreffende Fläche erteilt wurde.

Der Kläger betreibt auf dem Grundstück Fl.Nr. 1241 der Gemarkung Regensburg die Cafe-Bar ... In der Baugenehmigung vom 17. Februar 2004 für den Umbau des Wohn- und Geschäftshauses wurde darauf hingewiesen, dass der in den Ansichtsplänen dargestellte Freisitz nicht Bestandteil der Baugenehmigung sei, sondern eine Sondernutzungserlaubnis erfordere.

1. Mit Schreiben vom 4. Mai 2006 beantragte der Kläger die Sondernutzungserlaubnis für einen Freisitz vor seinem Lokal für das Jahr 2006, wobei er dieselbe Freifläche begehrte, wie sie von seiner Rechtsvorgängerin im Jahr 2005 beantragt worden war. Mit Bescheid vom 5. Mai 2006 erteilte ihm die Beklagte für die Saison 2006 die stets widerrufliche Sondernutzungserlaubnis für einen Freisitz vor dem Anwesen ... für die Cafe-Bar ... im Ausmaß von 2 m x 4,30 m = 8,60 m² gemäß beiliegendem Lageplan.

Mit Schreiben vom 13. Juli 2006 und 30. August 2006 beantragte der Kläger für sein Cafe die Sondernutzungserlaubnis für einen Freisitz vor dem Anwesen ... für das Jahr 2007 und die folgenden Jahre. Er beantragte ausdrücklich die gesamte Freisitzfläche vor seinem Lokal, die derzeit noch teilweise vom Beigeladenen, dem Inhaber des Cafes ..., genutzt werde. Mit Schreiben vom 14. September 2006 wies die Beklagte den Kläger darauf hin, dass ihm die Freisitzfläche vor seinem Lokal für die Saison 2007 und alle Folgejahre nur im bisherigen Umfang erteilt werden könne, da die restliche Fläche seit dem Jahr 2005 unbefristet (aber stets widerruflich) an den Beigeladenen vergeben worden sei.

Mit Bescheid vom 20. November 2006 erteilte die Beklagte dem Kläger für die Saison 2007 die stets widerrufliche Sondernutzungserlaubnis für den Freisitz der Cafe-Bar ... im bisherigen Ausmaß von 2 m x 4,30 m = 8,60 m². Die Sondernutzung dürfe nur auf der im beiliegenden Lageplan zeichnerischen dargestellten Fläche vor dem Anwesen ... ausgeübt werden. Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt. Der Kläger habe auf die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis keinen Rechtsanspruch, es bestehe jedoch ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung. Bei der Entscheidung über den Erweiterungsantrag sei zwischen den Interes sen des derzeitigen Erlaubnisinhabers und denen des Klägers abzuwägen. Der Bei geladene besitze seit dem 31. Januar 2005 eine unbefristete Sondernutzungserlaubnis für eine Fläche, die der Kläger jetzt als Freisitz nutzen möchte. Gründe für einen Widerruf dieser rechtmäßigen Sondernutzungserlaubnis ergäben sich jedoch weder aus dem Straßenverkehrsrecht noch aus den Nrn. 14 und 15 der Städtischen Richtlinien für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Außenbewirtschaftung von Gaststätten in der Altstadt.

Den Widerspruch des Klägers gegen die teilweise Ablehnung seines Antrags, der mit Schriftsatz vom 9. Januar 2007 begründet wurde, wies die Regierung der Oberpfalz mit Widerspruchsbescheid vom 25. Mai 2007 zurück. Dem Kläger stehe kein subjektiv öffentliches Recht auf Widerruf des den Beigeladenen begünstigenden Verwaltungsakts zu, allerdings habe er einen Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung. Ebenso wie bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis könnten bezüglich ihres Widerrufs nur Gründe des Straßen- und Straßenverkehrsrechts sowie bauplanerische, baupflegerische und städtebauliche Gründe maßgeblich sein. Es müsse somit nachträglich ein Grund entstanden sein, der die Versagung der Sondernutzungserlaubnis rechtfertigen würde. Ein solcher Grund ergebe sich aus dem Vorbringen des Klägers nicht. Es liege auch keine Ungleichbehandlung zulasten des Klägers vor, denn die dem Beigeladenen erteilte unbefristete Sondernutzungserlaubnis datiere vom 31. Januar 2005. Die zuständigen Ausschüsse der Beklagten hätten jedoch erst am 15. November 2005 beschlossen, dass Freisitze ab der Saison 2006 nur noch befristet genehmigt werden sollten.

Mit Bescheid vom 5. Februar 2008 verlängerte die Beklagte dem Kläger gegenüber den Erlaubnis- und Gebührenbescheid vom 20. November 2006 für die Saison 2008 (1. März bis 31. Oktober).

2. Mit seiner Klage vom 8. Juni 2007 hat der Kläger sein Begehren weiterverfolgt. Die Beklagte verstoße mit ihrem Verhalten gegen den Gleichheitssatz. Zudem sei dem Beigeladenen die Sondernutzungserlaubnis nur stets widerruflich erteilt worden. Die Beklagte habe eine fehlerfreie Abwägung zwischen den Interessen des Klägers und denen des Beigeladenen zu treffen.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte zu verurteilen, die dem Beigeladenen am 31. Januar 2005 erteilte Sondernutzungserlaubnis insofern zu widerrufen, als hiermit eine Freisitzfläche östlich des Grundstücks Fl.Nr. 1239 der Gemarkung Regensburg (...) und südlich des Grundstücks Fl.Nr. 1241 der Gemarkung Regensburg (...) genehmigt wurde, und dem Kläger für die genannte Fläche unter Aufhebung ihres insoweit ablehnenden Bescheids vom 20. November 2006 in der Gestalt des Bescheids vom 5. Februar 2008 sowie unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids der Regierung der Oberpfalz vom 25. Mai 2007 eine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen,

hilfsweise über den Antrag des Klägers auf Widerruf der Sondernutzungserlaubnis des Beigeladenen sowie auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beklagte und der Beigeladene haben beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat die Beklagte ausgeführt, dass sie ihre Verwaltungspraxis hinsichtlich der befristeten Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen erst ab der Saison 2006 geändert habe. Es könne nicht beanstandet werden, dass sie die zuvor erteilten Erlaubnisse nicht widerrufe. Im Fall des Beigeladenen lägen keine sonstigen Widerrufsgründe vor.

Am 17. April 2008 hat das Verwaltungsgericht Regensburg folgendes Urteil erlassen:

I. Die Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Teilwiderruf der Sondernutzungserlaubnis vom 31. Januar 2005 zugunsten des Beigeladenen sowie auf Erteilung einer Sondernut zungserlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

II. Der Bescheid der Beklagten vom 20. November 2006 in der Gestalt des Bescheides vom 5. Februar 2008 sowie der Widerspruchsbescheid der Regierung der Oberpfalz vom 25. Mai 2007 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen.

III. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

IV. Von den Kosten des Verfahrens tragen der Kläger ein Drittel, die Beklagte ein Drittel und der Beigeladene ein Drittel. Von den außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen trägt der Kläger ein Drittel. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren wird für notwendig erklärt.

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die zulässige Klage sei nur im Hilfsantrag begründet. Der Kläger habe nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Anträge. Die Beklagte habe eine Auswahlentscheidung zwischen den beiden konkurrierenden Bewerbern um die Sondernutzungsfläche zu treffen. Die Behörden würden im vorliegenden Fall zu kurz greifen, wenn sie lediglich darauf abstellten, dass der Widerruf der Sondernutzungserlaubnis nur auf straßenbezogene Erwägungen gestützt werden könne und dem Anliegen des Klägers diese Straßenbezogenheit fehle. Schutzzweck der Erlaubnispflicht für die Sondernutzung an Straßengelände sei auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen.

3. Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung wendet sich die Beklagte gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts. Bereits die Klagebefugnis des Klägers sei zweifelhaft. Der Kläger müsse substanziiert behaupten, dass er einen Anspruch auf den Erlass des begehrten Verwaltungsakts habe. Hierbei komme es nicht auf die Antragstellung des Klägers an, sondern darauf, ob das materielle Recht ihm einen Drittschutz zugestehe. Dies sei im Hinblick auf den Antrag auf teilweisen Widerruf der Sondernutzungserlaubnis des Beigeladenen nicht der Fall. Jedenfalls sei die Klage nicht begründet. Der den Beigeladenen begünstigende Bescheid vom 31. Januar 2005 sei bestandskräftig. Allein aufgrund des Antrags des Klägers könne diese Sondernutzungserlaubnis nicht teilweise widerrufen werden. Der Kläger könne sich auf kein subjektives Recht berufen, das ihm eine stärkere Rechtsposition einräume.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. April 2008 aufzuheben und die Klage insgesamt abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Für die Klagebefugnis des Klägers sei es ausreichend, dass die zugrundeliegende Norm wenigstens auch dem Interesse des Begünstigten dienen solle. Die Benutzung der Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) diene jedenfalls auch dem Interesse desjenigen, der eine entsprechende Erlaubnis erhalte. Deshalb bestehe ein subjektiver Anspruch des Klägers auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung. Dieses Ermessen habe die Beklagte nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Sie übersehe, dass dem Beigeladenen die Sondernutzungserlaubnis nur in stets widerruflicher Weise erteilt worden sei. Es bestehe eine subjektive Rechtsposition des Klägers, da sein Interesse an einer eigenen Sondernutzung über den bloßen Anliegergebrauch hinausgehe und der Sondernutzung des Beigeladenen diametral entgegenstehe.

Der Beigeladene hat im Berufungsverfahren keinen Antrag gestellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 23. Juni 2009 Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet, weil die Verpflichtungs- klage des Klägers insgesamt keinen Erfolg hat. Die Klage, die auf die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für eine Freisitzfläche unter gleichzeitigem Wi- derruf der dem Beigeladenen insoweit erteilten Sondernutzungserlaubnis ge- richtet ist, ist mangels Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO bereits unzuläs- sig. Das Verwaltungsgericht durfte deshalb die Beklagte auch nicht zur Verbe- scheidung nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO verpflichten.

1. Das Begehren des Klägers ist nach seinem Antrag in erster Instanz darauf gerichtet, ihm die Sondernutzungserlaubnis für eine Freisitzfläche östlich des Grundstücks Fl.Nr. 1239 der Gemarkung Regensburg (...) und südlich des Grundstücks Fl.Nr. 1241 der Gemarkung Regensburg (...) gemäß Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG zu erteilen bzw. (hilfsweise) ihn erneut zu verbescheiden. Dieses Begehren setzt nicht nur die Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide der Beklagten vom 20. November 2006 und vom 5. Februar 2008 sowie des Widerspruchsbescheids der Regierung der Oberpfalz vom 25. Mai 2007, sondern insoweit auch den teilweisen Widerruf der dem Beigeladenen erteilten Sondernutzungserlaubnis vom 31. Januar 2005 voraus. Mit der unbefristeten, aber stets widerruflichen Sondernutzungserlaubnis vom 31. Januar 2005 hat die Beklagte zugunsten des Beigeladenen unter anderem über die Straßenfläche verfügt, die der Kläger nunmehr als Freisitzfläche für seine Cafe-Bar begehrt. Ohne teilweisen Widerruf der der Beigeladenen erteilten Sondernutzungserlaubnis für die Zukunft kann dem Kläger für dieselbe Fläche keine Sondernutzungserlaubnis erteilt werden.

2. Nach der sogenannten Möglichkeitstheorie ist es für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlich, dass die Möglichkeit der vom Kläger behaupteten Rechtsverletzung besteht. Dies setzt voraus, dass die Anwendung von Rechtssätzen möglich erscheint, die abstrakt auch dem Schutz von Personen zu dienen bestimmt sind, die sich in der Lage des Klägers befinden (vgl. Wahl/Schütz in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: 1.10.2008, RdNr. 67 zu § 42 Abs. 2; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, RdNr. 66 zu § 42). Bei der Verpflichtungsklage genügt es nicht, dass der Kläger Adressat eines ablehnenden Bescheids geworden ist. Die sogenannte Adressatentheorie, die dem Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO für dessen Anfechtung unter Rückgriff auf Art. 2 Abs. 1 GG zuspricht (vgl. nur Kopp/Schenke, a.a.O. RdNr. 69 zu § 42), kann im Gegensatz zur Auffassung des Klägers auf die Verpflichtungsklage nicht sinngemäß übertragen werden. Die abzulehnende Antragstheorie, wonach stets der klagebefugt sein soll, dessen Antrag auf Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts an ihn selbst abgelehnt wurde, würde der Klagebefugnis die Abschichtungsfunktion nehmen. Vielmehr hat der Kläger bei der Verpflichtungsklage im Rahmen des § 42 Abs. 2 VwGO substanziiert darzulegen, dass er einen Anspruch auf den Erlass des begehrten Verwaltungsakts haben kann (vgl. Wahl/Schütz, a.a.O., RdNr. 71 zu § 42 Abs. 2; Kopp/Schenke, a.a.O.; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 15 RdNr. 17). Das Verwaltungsgericht hat deshalb anhand des klägerischen Vortrags zu prüfen, ob es überhaupt eine öffentlich- rechtliche Anspruchsnorm gibt, die das Begehren des Klägers stützen kann, und des Weiteren, ob es nicht von vorneherein ausgeschlossen ist, dass gerade der Kläger die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt.

2.1 Als Anspruchsnorm im oben genannten Sinne kommt vorliegend nur Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG in Betracht. Hiernach steht die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis aber im Ermessen der zuständigen Behörde (vgl. BayVGH vom 15.7.1999 Az. 8 B 98.2161 - juris; vom 12.12.2007 BayVBl 2008, 276) und darf nur auf Zeit oder auf Widerruf erteilt werden (Art. 18 Abs. 2 Satz 1 BayStrWG). Der Kläger könnte sonach im Grundsatz nur einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde haben, wie das Erstgericht angenommen hat. Zu einer Ermessensentscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gelangt die Beklagte jedoch nicht, soweit sie die für die Sondernutzung vom Kläger in Aussicht genommene Straßenfläche bereits anderweitig bestandskräftig vergeben hat. Der Kläger müsste daher zunächst die Vergabeentscheidung der Beklagten gegenüber dem Beigeladenen vom 31. Januar 2005 beseitigen können. Hierfür fehlt es aber an einem Anspruch des Klägers.

2.2 Die dem Beigeladenen mit Bescheid vom 31. Januar 2005 unbefristet erteilte, bestandskräftige Sondernutzungserlaubnis in Bezug auf die umstrittene Straßenfläche könnte nur durch einen Widerruf im Sinne von Art. 49 BayVwVfG beseitigt werden. Da es sich bei dieser Sondernutzungserlaubnis um einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt handelt, kann er nach Art. 49 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG nur mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden. Vorliegend ist der Widerruf zwar gemäß Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG im Verwaltungsakt vorbehalten worden. Auch dieser Widerruf steht aber im Ermessen der Beklagten (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, RdNr. 28 zu § 49; Schäfer in Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, RdNr. 61 zu § 49). Ein subjektives öffentliches Recht auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Widerruf hat ein Dritter jedoch nur bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung (vgl. OVG Münster vom 17.12.1976 DVBl 1977, 930; Kopp/Ramsauer, a.a.O., RdNr. 9 zu § 49; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, RdNr. 27 zu § 49). Bei der Sondernutzungserlaubnis nach Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG handelt es sich jedoch grundsätzlich nicht um einen Verwaltungsakt mit Drittwirkung (vgl. BayVGH vom 24.11.2003 BayVBl 2004, 533 = NVwZ-RR 2004, 886; vom 17.9.2003 NVwZ-RR 2004, 308).

2.3 Wendet sich ein Kläger als sogenannter Dritter gegen einen in erster Linie einen anderen begünstigenden Verwaltungsakt, stellt sich die Frage nach dem sachlichen und personellen Schutzbereich der dem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Norm (vgl. Wahl/Schütz a.a.O., Rd.Nr. 52 zu § 42 Abs. 2). Nur wenn hier ein besonderer Bezug zu Dritten festzustellen ist, kann die betreffende Rechtsvorschrift als sogenannte Schutznorm angesehen werden. Die für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis an einer öffentlichen Straße einschlägige Norm des Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG vermittelt grundsätzlich keinen Drittschutz. Das in Art. 18 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 BayStrWG vorgegebene Entscheidungsprogramm der Straßenbaubehörde, das der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zugrunde liegt, stellt auf eine Benutzung der gewidmeten Straßenfläche ab, die nicht mehr gemeingebräuchlich ist, weil sie nicht vorwiegend zu Zwecken des Verkehrs erfolgt (vgl. BayVGH vom 17.9.2003 a.a.O.; vom 24.11.2003 a.a.O. S. 533 f.; vom 20.1.2004 BayVBl 2004, 336). Da der Straße als Verkehrsfläche eine wichtige Mittlerfunktion zukommt, soll die Behörde durch das in Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG enthaltene Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in die Lage versetzt werden zu prüfen, ob und gegebenenfalls inwieweit eine abweichende Nutzung der Verkehrsfläche noch mit den Belangen des Straßenrechts – vor allem, wie sie in den Vorschriften des Straßen- und Wegerechts, aber zum Teil auch in den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts zum Ausdruck kommen (vgl. BayVGH vom 20.1.2004 a.a.O. S. 337) – vereinbar ist. Auf den Punkt gebracht geht es dabei um die Frage, ob die straßenfremde Nutzung mit den Belangen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs vereinbar und insoweit gemeinverträglich ist. Im Einzelfall können hier auch noch Belange des Umfelds der Straße in städtebaulichen oder baupflegerischen Vorschriften mit eine Rolle spielen, soweit sie einen eindeutigen Bezug zur Straße aufweisen (vgl. BayVGH vom 20.1.2004 a.a.O. S. 337; vom 15.7.1999 a.a.O.; Wiget in Zeitler, BayStrWG, Stand: 15.2.2009, RdNr. 26 zu RdNr. 18). Die Grenze des Entscheidungsprogramms der Sondernutzungserlaubnis liegt aber dort, wo nicht mehr um die Nutzung der Straßenverkehrsfläche, sondern um die Nutzung der auf ihr aufgestellten oder in sonstiger Weise aufgebrachten Anlagen oder Sachen gestritten wird.

Soweit als Schutzzweck der Erlaubnis für die Sondernutzung an Straßenflächen auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen, genannt wird (vgl. BVerwG vom 12.8.1980 NJW 1981, 472), sind damit in ihrer Art unterschiedliche Nutzungen verschiedener Straßenbenutzer angesprochen. Sofern es sich um eine gleichartige Nutzung auf derselben Straßenfläche handeln soll, kommt der Sondernutzungserlaubnis nach Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG eine Ausgleichs- und Verteilungsfunktion in diesem Sinne nicht zu. Denn Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG stellt keine typische Auswahlnorm dar, sondern hat vor allem das öffentliche Interesse an der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs im Blick (vgl. auch Art. 17 Abs. 5 Satz 1, Art. 19 Abs. 2 BayStrWG). Sonach hat die Behörde bei ihrer Ermessensentscheidung nach Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG nicht ein Auswahlverfahren wie beispielsweise bezüglich der Teilnahme an einer festgesetzten Veranstaltung im Sinne von §§ 69 f. GewO durchzuführen. Allein aus der faktischen Konkurrenzsituation zwischen zwei Bewerbern um eine Sondernutzungserlaubnis für dieselbe Straßenfläche ergibt sich keine in Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG nicht vorgesehene rechtliche Konkurrenzsituation, die allein eine Drittwirkung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Folge haben könnte. Nur in Ausnahmefällen kann sich ergeben, dass den Vorschriften über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis eine drittschützende Wirkung zukommt. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor.

2.4 Eine solche eine Ausnahme rechtfertigende subjektive Rechtsposition kann sich im Einzelfall aus der Vorschrift über Straßenanlieger des Art. 17 BayStrWG sowie aus dem Rechtsinstitut des Anliegergebrauchs ergeben (vgl. BayVGH vom 17.9.2003 a.a.O.; vom 24.11.2003 a.a.O. S. 534; vom 12.12.2007 a.a.O. S. 277). Auf eine durch das Grundrecht des Eigentumsschutzes (Art. 14 Abs. 1 GG) geschützte Rechtsposition kann sich der Anlieger dabei jedoch nicht berufen; wie weit der Anliegergebrauch gewährleistet wird, richtet sich allein nach einschlägigem Straßenrecht, das heißt hier nach Art. 17 BayStrWG und sonstigen Instituten des einfachen Rechts (vgl. BVerwG vom 11.5.1999 BayVBl 1999, 634; BayVGH vom 15.3.2006 BayVBl 2007, 45). Art. 17 BayStrWG selbst gewährt dem Straßenanlieger dabei nur in sehr eingeschränktem Ausmaß eine einklagbare Rechtsposition. Eine Verletzung des Art. 17 BayStrWG käme etwa in Betracht, wenn durch eine Sondernutzungserlaubnis die für das Grundstück des Klägers erforderliche Zufahrten und Zugänge unzumutbar beeinträchtigt würden. Eine Anspruchsposition wäre ferner zu bejahen, wenn ein Grundstückseigentümer als Straßenanlieger auf den Gebrauch und die Benutzung einer Straßenteilfläche in gesteigerter Weise angewiesen ist, um beispielsweise ein Baugerüst zur Sanierung seines Gebäudes aufzustellen. Vor dem Hintergrund des Rechtsinstituts des Anliegergebrauchs (vgl. BayVGH vom 15.3.2006 a.a.O. S. 47; vom 12.12.2007 a.a.O. S. 277) kann die Behörde dann verpflichtet sein, bei ihrer Ermessensentscheidung dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die angemessene bauliche Nutzung eines Grundstücks auch die vorübergehende Benutzung des Straßenraums durch die Aufstellung eines Baugerüsts erforderlich machen kann. Dass der Kläger in einer vergleichbaren gesteigerten Weise zur angemessenen Nutzung seines Grundeigentums auf die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis angewiesen wäre, hat er im vorliegenden Verfahren aber nicht vorgetragen; Anhaltspunkte dafür sind auch nicht ersichtlich. Die beabsichtigte gaststättenmäßige Nutzung der Fläche ist lediglich der Wahrnehmung von Erwerbschancen zuzuordnen.

2.5 Für eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass die Vorschriften über die Erteilung einer straßen- und wegerechtlichen Sondernutzungserlaubnis keine Drittwirkung entfalten, kann sich der Kläger vorliegend auch nicht auf eine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV berufen. Denn der Kläger und der Beigeladene standen zu keiner Zeit als im Ausgangspunkt gleichberechtigte Antragsteller um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für dieselbe Straßenfläche nebeneinander. Der Kläger hatte erstmals mit Schreiben vom 4. Mai 2006 eine Sondernutzungserlaubnis für einen Freisitz vor seinem Lokal für das Jahr 2006 in demselben Umfang beantragt, wie diese auch von seiner Rechtsvorgängerin im Jahr 2005 beantragt worden war. Bereits der Rechtsvorgängerin des Klägers war mit Bescheid vom 20. September 2005 die Sondernutzungserlaubnis im eingeschränkten Umfang nur für das Jahr 2006 erteilt worden, während für den Rest der Saison 2005 nur eine Duldung der bislang unerlaubten Sondernutzung ausgesprochen worden war. Dagegen war der Beigeladene schon im Besitz der Sondernutzungserlaubnis vom 31. Januar 2005, als gegenüber der Rechtsvorgängerin des Klägers im September 2005 erstmals über eine Sondernutzungserlaubnis entschieden wurde, die sich jedoch nicht auf die jetzt umstrittene Fläche bezog. Als schließlich der Kläger erstmals mit Schreiben vom 13. Juli 2006 und 30. August 2006 die Sondernutzungserlaubnis auch für bisher vom Beigeladenen genutzte Flächen für das Jahr 2007 sowie die folgenden Jahre beantragte, war diese somit längst mit Bescheid vom 31. Januar 2005 unbefristet, aber widerruflich ab der Saison 2005 dem Beigeladenen erteilt worden. Zugunsten des Beigeladenen greift daher der Prioritätsgrundsatz ein.

Dieses von der Beklagten angewandte Prioritätsprinzip ist ein legitimes Auswahlkriterium, wenn andere, im konkreten Fall bessere Kriterien nicht zur Verfügung stehen (vgl. Dürig in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Stand: 1.1.2009, RdNrn. 229, 232 zu Art. 3 Abs. 1). Bei der Sondernutzung an einer öffentlichen Straße handelt es sich weder um die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung der Gemeinde im Rahmen von Art. 21 Abs. 1 und 5 GO (vgl. BayVGH vom 22.11.2006 BayVBl 2007, 690/691) noch um die Teilnahme an einer festgesetzten Veranstaltung im Sinne von §§ 69 f. GewO. Die dort angewandten Auswahlverfahren bei beschränkter Kapazität nach dem Gesichtspunkt der Eignung oder nach dem Rotationsprinzip sind bei der Entscheidung über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen nicht besser geeignet. Denn bei der Prüfung eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis sind vorrangig die weitgehende Schonung des Gemeingebrauchs an den öffentlichen Straßen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG (vgl. Art. 18 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2a Satz 5 BayStrWG) sowie die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs (vgl. Art. 17 Abs. 5 Satz 1, Art. 19 Abs. 2 BayStrWG) zu beachten. Dies ist das vom Gesetz vorgegebene Entscheidungsprogramm. Alle anderen Gesichtspunkte sind als nachrangig oder nicht relevant anzusehen (vgl. BayVGH vom 15.7.1999 a.a.O.; vom 24.11.2003 a.a.O. S. 534; vom 12.12.2007 a.a.O. S. 277). Ob und inwieweit danach das auf persönliche Vorteile gerichtete Erwerbsstreben von Antragstellern um eine Sondernutzungserlaubnis bei einem gleichberechtigten Nebeneinander von Antragsbegehren Berücksichtigung finden könnte, braucht hier nicht entschieden zu werden, weil ein solches nicht vorliegt.

Ebenso wenig sind in gleichheitswidriger Weise subjektive öffentliche Rechte des Klägers dadurch betroffen, dass dem Beigeladenen die Sondernutzungserlaubnis vom 31. Januar 2005 ohne Befristung erteilt wurde. Denn Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG lässt der Straßenbaubehörde die Wahl, ob sie die Erlaubnis auf Zeit oder auf Widerruf erteilt. Es handelt sich hierbei um grundsätzlich gleichwertige Möglichkeiten, um das öffentliche Interesse daran sicherzustellen, dass der Gemeingebrauch und die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht durch den dauernden Bestand straßenfremder Anlagen beeinträchtigt werden (vgl. hierzu Wiget a.a.O., RdNr. 21 zu Art. 18). Die Beklagte ist erst aufgrund des Beschlusses des Planungsausschusses sowie des Verwaltungs- und Finanzausschusses vom 15. November 2005 dazu übergegangen, Sondernutzungserlaubnisse für Freisitze nur noch befristet zu erteilen. Hiergegen spricht nicht, dass der Rechtsvorgängerin des Klägers bereits mit Bescheid vom 20. September 2005 nur eine befristete Sondernutzungserlaubnis für das Jahr 2006 erteilt worden ist. Denn es war gängige Verwaltungspraxis der Beklagten, Sondernutzungserlaubnisse für Freisitze für die erste Saison nur befristet zu erteilen. Eine unbefristete Sondererlaubnis wurde erst ab der zweiten Saison erteilt, falls es hinsichtlich der Sondernutzung durch den Freisitz keine Probleme gegeben hatte (vgl. Vorlageschreiben der Beklagten an die Regierung der Oberpfalz vom 20.3.2007). Für diese Handhabung im Fall der Rechtsvorgänge- rin des Klägers spricht auch die Tatsache, dass deren Sondernutzung im Jahr 2005 offensichtlich zunächst ohne Erlaubnis erfolgte und deshalb laut Bescheid vom 20. September 2005 für den Rest der Saison 2005 die Aufstellung des Freisitzes nur geduldet wurde. Der Beigeladene hatte dagegen bereits vor der Saison 2005 eine Sondernutzungserlaubnis auch für die jetzt umstrittene Straßenfläche für einen Freisitz erhalten. Aufgrund des genannten Beschlusses war die Beklagte jedoch nicht gehalten, bislang unbefristete Erlaubnisse zu widerrufen und nur noch befristet zu erteilen. Denn die Verwaltung kann ihre Entscheidungspraxis generell für die Zukunft aus sachgerechten Gründen jederzeit ändern (vgl. BVerwG vom 20.3.1973 BVerwGE 46, 89/90 f.; vom 18.9.1984 BVerwGE 70, 127/136). Dass die Beklagte hier aus unsachlichen Gründen gehandelt hätte, hat der Kläger jedoch nicht substanziiert in Auseinandersetzung mit dem Ausschussbeschluss vom 15. November 2009 dargetan. Dagegen darf sie hinsichtlich bereits in der Vergangenheit erteilter Sondernutzungserlaubnisse auch Vertrauensschutzgesichtspunkte berücksichtigen (vgl. BVerwG vom 20.3.1973 a.a.O.). So kann sie unbefristete Sondernutzungserlaubnisse bis zu deren Aufgabe bestehen lassen oder diese erst nach einer Übergangszeit aus sachlichen Gründen widerrufen und durch befristete ersetzen.

2.6 Schließlich ergibt sich eine Klagebefugnis des Klägers nach § 42 Abs. 2 VwGO auch nicht daraus, dass in den Ansichtsplänen des Bauantrags für das Cafe der Rechtsvorgängerin des Klägers ein Freisitz dargestellt war. Vielmehr wurde in der Baugenehmigung vom 17. Februar 2004 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Freisitz nicht Bestandteil der Baugenehmigung ist, sondern eine Benutzung öffentlich gewidmeter Flächen darstellt, für die eine Sondernutzungserlaubnis erforderlich ist. Entgegen der Auffassung des Klägers konnte hierdurch für ihn auch kein Vertrauenstatbestand dahingehend geschaffen werden, dass Freisitze im begehrten Umfang grundsätzlich erlangt werden könnten. Denn die für eine Entscheidung über eine Sondernutzungserlaubnis nach Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG maßgebliche Sach- und Rechtslage wird dadurch mitbestimmt, wann und in welchem Umfang der Kläger bzw. seine Rechtsvorgängerin die Erlaubnis beantragen. So haben sowohl der Kläger als auch seine Rechtsvorgängerin zunächst für das Jahr 2006 nur die Erlaubnis für die reduzierte Freisitzfläche beantragt. Anhaltspunkte für einen Vertrauens- tatbestand im Hinblick auf eine größere Freisitzfläche sind damit nicht ersichtlich.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO; sie ist in der Rechtsmittelinstanz insgesamt neu zur Entscheidung gestellt (vgl. BVerwG vom 23.5.1962 BVerwGE 14, 171/174). Es entspricht nicht der Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, weil letzterer im Berufungsverfahren keinen Antrag gestellt und damit selbst kein Kostenrisiko auf sich genommen hat (§ 154 Abs. 3 VwGO); zudem hat der Beigeladene das Verfahren nicht wesentlich gefördert.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.