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Diese Entscheidung

Geltendmachung von Ansprüchen aus einer Zweckvereinbarung zwischen Kommunen

BayVGH, Beschluss vom 22.01.2004 - Az.: 4 CS 03.2236

Leitsätze:
1. Die Geltendmachung von Ansprüchen aus einer Zweckvereinbarung zwischen den beteiligten Kommunen durch Verwaltungsakt bedarf einer besonderen Rechtsgrundlage. (amtlicher Leitsatz)

2. In Bayern liefert weder das Kommunalabgabengesetz noch das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit eine solche Rechtsgrundlage. (Leitsatz des Herausgebers)

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Volltext

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 12.336,34 Euro festgesetzt.

Tatbestand

I. Gegenstand des Rechtsstreits ist die Festsetzung der Betriebskostenumlage für eine Gemeinschaftskläranlage im Verhältnis mehrerer Gemeinden untereinander durch Bescheid.

1. Die Antragstellerin, der Antragsgegner und die Gemeinde W., die im Zuge der Gemeindegebietsreform im Beigeladenen aufgegangen ist, schlossen am 4. November 1975 eine Zweckvereinbarung (ZV) über die gemeinschaftliche Abwasserbeseitigung. Gem. § 2 ZV erfolgen Planung, Finanzierung, Bau, Unterhaltung und Erneuerung der vollbiologischen Kläranlage gemeinschaftlich. Nach § 3 Abs. 1 ZV setzen alle Maßnahmen zur Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben das Einvernehmen der drei Gemeinden voraus. Dem Antragsgegner wurde in § 4 Abs. 2 ZV die Federführung bei der Erfüllung der gemeinschaftlichen Aufgaben übertragen; er tritt gem. § 6 Abs. 1 Satz 1 ZV nach außen als Träger für die gemeinschaftlichen Aufgaben auf.

In § 6 ZV wurde bezüglich der Verteilung der laufenden Kosten folgende Regelung getroffen:

“(4) Die laufenden Kosten, insbesondere für die Unterhaltung, Verwaltung und den Schuldendienst, werden jeweils nach dem Verhältnis der amtlich fortgeschriebenen Einwohnerzahlen vom 30. Juni des Vorjahres verteilt.

(5) Die beteiligten Gemeinden können sich zur Vermeidung von Härten auf einen anderen Maßstab einigen.

Für den Fall, dass – wider Erwarten – in einem der drei Orte ein Betrieb mit starkem Abwasseranfall eröffnet und fortgeführt wird, sind auf Verlangen einer Gemeinde die laufenden Kosten nach dem Verhältnis der dann hierfür zu errechnenden Einwohnergleichwerte zu verteilen.”

Gemäß § 10 ZV soll bei Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten der Gemeinden aus dieser Zweckvereinbarung zunächst das Landratsamt zur Schlichtung angerufen werden.

2. Mit getrennten Schreiben vom 27. September 2001 verlangten sowohl der Antragsgegner als auch der Beigeladene einen Ausgleich für den in der Vergangenheit zu gering angesetzten Kostenanteil der Antragstellerin an der Betriebskostenumlage für die Gemeinschaftskläranlage. Dem trat die Antragstellerin entgegen.

Am 5. November 2002 erließ der Antragsgegner gegenüber der Antragstellerin einen Bescheid, in dem die Betriebskostenumlagen für die Gemeinschaftskläranlage mit Wirkung vom 1. Januar 1995 aufgehoben und neu festgesetzt wurde (Ziffer I). Der Antragstellerin wurde aufgegeben, an den Antragsgegner als federführende Gemeinde 116.895,61 DM (= 59.767,78 Euro) an zu wenig gezahlter Umlage bis spätestes 31. Dezember 2002 zu entrichten (Ziffer II). In Ziffer III wurden die genannten Anordnungen für sofort vollziehbar erklärt. Der Begründung des Bescheids ist zu entnehmen, dass seit Mitte Februar 1991 erkennbar gewesen sei, dass am ursprünglichen Einwohnerschlüssel infolge nicht unwesentlicher Belastung der Kläranlage u.a. durch den örtlichen Weinbau nicht mehr festgehalten werden könne. Die Antragstellerin müsse nunmehr 61 v.H., der Antragsgegner 27 v.H. und der Beigeladene 12 v.H. der Betriebskosten tragen.

Über den mit Schreiben vom 15. November 2002 erhobenen Widerspruch der Antragstellerin wurde bislang nicht entschieden. In der Folgezeit wurde der Sofortvollzug des Bescheides vom 5. November 2002 nur in Höhe von 24.672,68 EUR aufrecht erhalten (Nachforderung für die Jahre 1998 bis 2000).

Zur Begründung ihres Antrags gem. § 80 Abs. 5 VwGO führte die Antragstellerin aus, dass in der neuen Zweckvereinbarung vom 8. Mai 2003 rückwirkend zum 1. Januar 2001 ein überarbeiteter Verteilungsmaßstab festgelegt worden sei. Strittig sei lediglich die Forderung für die davor liegenden Betriebsjahre. Der Antragsgegner verteidigt den streitgegenständlichen Bescheid.

Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 31.Juli 2003 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid vom 5. November 2002 insoweit wiederhergestellt, als ein Betrag in Höhe von 24.672,68 Euro gefordert wird. Der zulässige Antrag sei begründet, da der Antragsgegner sein Ansinnen nicht per Bescheid geltend machen könne. Eine Befugnis für die Geltendmachung durch Verwaltungsakt ergebe sich weder aus dem Gesetz noch aus der Zweckvereinbarung; diese lasse vielmehr erkennen, dass eine derartige Befugnis gerade nicht bestehen solle. Ihre Regelungen über die gemeinschaftliche und einvernehmliche Aufgabenerfüllung zeigten, dass ein gleichberechtigtes Nebeneinander aller drei Gemeinden beabsichtigt war. Ein Über-Unterordnungsverhältnis ergebe sich auch nicht aus den Vorschriften zur Federführung und Außenvertretung. Auch die speziellen Regelungen des § 6 Abs. 4 und Abs. 5 ZV machten deutlich, dass die Verteilung der Kosten nicht auf der Basis eines Bescheides gegen den Willen einer der beteiligten Gemeinden vorgenommen werden könne. Unabhängig hiervon lege § 10 ZV fest, dass bei Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten der Gemeinden aus der Zweckvereinbarung zunächst das Landratsamt B. zur Schlichtung angerufen werden solle.

Mit der Beschwerde macht der Antragsgegner geltend, dass er gem. § 7 Abs. 6 ZV in der Fassung vom 8. Mai 2003 berechtigt sei, die Betriebskostenumlage durch Bescheid festzusetzen. Die rückwirkend zum 1. Januar 2001 in Kraft gesetzte Zweckvereinbarung enthalte nunmehr die ausdrückliche Ermächtigung zur Geltendmachung der Betriebskostenumlagen durch Umlagebescheid und decke den streitgegenständlichen Bescheid auch zeitlich ab. Das Unterlassen der Einleitung eines Schlichtungsverfahrens stehe dem Erlass des angefochtenen Bescheids nicht entgegen, da die entsprechende Vorschrift in der Zweckvereinbarung nur als Sollvorschrift ausgestaltet sei. Zudem habe die Antragstellerin vor Bescheiderlass unmissverständlich deutlich gemacht, dass sie für die Durchführung eines Schlichtungsverfahrens keinerlei Erfolgsaussichten sehe. Das Landratsamt B. habe mittlerweile ein Schlichtungsverfahren eingeleitet.

Der Antragsgegner beantragt,

unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 5. November 2002 abzulehnen.

Die Antragstellerin beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Durchführung des Schlichtungsverfahrens sei durch die Zweckvereinbarung, die als Vertrag nicht wie eine Rechtsnorm auszulegen sei, zwingend vorgesehen. Entgegen der Darstellung des Antragsgegners sei nicht die gesamte Zweckvereinbarung vom 8. Mai 2003 rückwirkend in Kraft getreten, sondern nur der in § 7 Abs. 4 ZV neu geregelte Umlagemaßstab. Der Zweckvereinbarung vom 4. November 1975 als koordinationsrechtlichem Vertrag lasse sich keine Ermächtigung zum Erlass von Verwaltungsakten entnehmen.

Gründe

II. Die zulässige Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Auf der Grundlage der im Beschwerdeverfahren seitens des Antragsgegners dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) besteht im Rahmen der vom Verwaltungsgerichtshof zu treffenden Entscheidung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO – in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht – ein überwiegendes Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Geltendmachung der Nachforderung auf die Betriebskostenumlage durch Verwaltungsakt im Bescheid vom 5. November 2002.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Geltendmachung einer Forderung durch Verwaltungsakt allein mit Blick auf diese Handlungsform, die durch behördliche Titelverschaffung und Vollstreckungsbefugnis gekennzeichnet ist (Selbsttitulierung), einer Rechtsgrundlage bedarf. Dieser im Staat – Bürger Verhältnis als Ausfluss des Gesetzesvorbehalts geltende Grundsatz (vgl. BVerwG vom 13.2.1976, BVerwGE 50, 171/172 f. für die Durchsetzung vertraglich begründeter Pflichten) erweist sich in der Praxis zumeist als unproblematisch, da eine materielle gesetzliche Rechtsgrundlage für die Verwaltung (Eingriffsermächtigung) sich fast immer als Befugnisnorm auslegen lässt, die auch die Geltendmachung durch Verwaltungsakt als behördliches Handlungsformenprivileg mitumfasst (vgl. aber auch BayVGH vom 9.11.1988, BayVBl. 1989, 596/597 – keine Selbstverständlichkeit der Gebührenerhebung durch beliehenen TÜV). Das Erfordernis einer VA-Befugnis gilt auch im Verhältnis öffentlicher Träger untereinander, ist allerdings hier Konsequenz der autonomen und gegeneinander abgegrenzten Kompetenzfelder verselbständigter Verwaltungsträger (vgl. BayVGH vom 12.7.1989, BayVBl. 1990, 51 – keine Geltendmachung von Schadensersatz mittels VA durch Hochschule gegenüber einem Mitglied des Sprecherrats).

Im Verhältnis von Antragsgegner und Antragstellerin als gleichrangigen und damit im Ausgangspunkt gleichberechtigten Kommunen bedarf es daher einer besonderen Rechtsgrundlage für die Geltendmachung der Nachforderung auf die Betriebskostenumlage durch Verwaltungsakt . Zu Recht hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass dem Kommunalabgabengesetz sowie dem Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit keine einschlägige Norm oder ein entsprechender ungeschriebener Grundsatz zu entnehmen ist. Nicht zu beanstanden ist auch seine Auslegung der geschlossenen Zweckvereinbarung vom 4. November 1975, die sowohl in den einzelnen vom Verwaltungsgericht beleuchteten Regelungen als auch in ihrer Gesamtkonzeption deutlich koordinationsrechtlich geprägt ist.

Dem tritt der Antragsgegner mit Hinweis auf den neu geschaffenen § 7 Abs. 6 ZV in der Fassung der Zweckvereinbarung vom 8. Mai 2003 entgegen. Danach ist der Antragsgegner berechtigt, die Betriebskostenumlage durch Bescheid festzusetzen. Entgegen seiner Behauptung ist diese Vorschrift, worauf die Antragstellerin zu Recht hinweist, gerade nicht rückwirkend zum 1. Januar 2001 in Kraft gesetzt worden. Gem. § 16 Abs. 1 Satz 2 ZV n.F. wird ausschließlich dem materiellen Verteilungsschlüssel des § 7 Abs. 4 ZV Rückwirkung zum 1. Januar 2001 beigemessen; die in § 7 Abs. 6 ZV niedergelegte VA-Befugnis gilt demgegenüber nur für die Zukunft. Demzufolge rechtfertigt das Beschwerdevorbringen des Antragsgegners keine Änderung der angefochtenen Entscheidung.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 20 Abs. 3, § 14 Abs. 2 und § 13 Abs. 2 GKG.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).