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Diese Entscheidung

Kein bundesverfassungsrechtliches Verbot des Doppelauftretens von Parteien bei Kommunalwahlen

BVerwG, Urteil vom 12.11.1993 - Az.: 7 C 23.93

Leitsätze:
1. Es ist mit Bundesverfassungsrecht vereinbar, ein nach Landeswahlrecht (hier: nach Art. 19 I 2 des BayGemWahlG) unzulässiges Doppelauftreten von Parteien und Wählergruppen "vornehmlich anhand von formellen Kriterien" zu überprüfen. (amtlicher Leitsatz)

2. Ein dem Landeswahlgesetzgeber zwingend vorgegebenes - von seinem jeweiligen Wahlrechtssystem unabhängiges - Verbot des Doppelauftretens von Parteien und Wählergruppen ist den Wahlrechtsgrundsätzen des Art. 28 I 2 GG nicht zu entnehmen. (amtlicher Leitsatz)

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Volltext

Tatbestand

I. Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit der Wahl zum Kreistag des Landkreises Bayreuth vom 18. März 1990, zu welcher der Landkreiswahlausschuß u.a. die Wahlvorschläge "Christlich Soziale Union" (CSU) und "Junge Liste" zugelassen hatte. Nach Verkündung des Wahlergebnisses - die CSU erzielte 25, die Junge Liste 2 Kreistagssitze - focht der wahlberechtigte Kläger die Wahl mit der Begründung an, durch die Zulassung des Wahlvorschlags "Junge Liste" sei gegen das in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GWG geregelte Verbot des Doppelauftretens von Parteien und Wählergruppen verstoßen worden; bei dem Wahlvorschlag "Junge Liste" habe es sich um eine unzulässige zweite Liste der CSU gehandelt. Die Regierung von Oberfranken wies diese Wahlanfechtung durch Bescheid vom 11. Juli 1990 zurück. Die hiergegen erhobene Klage blieb erfolglos. Auf die Berufung des Klägers hin hob der Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 9. September 1991 den Bescheid vom 11. Juli 1990 auf und verpflichtete den Beklagten, die Wahl wegen Verstoßes gegen das Verbot des Doppelauftretens für ungültig zu erklären: Der Wahlvorschlag der Jungen Liste sei aufgrund einer Würdigung aller Umstände des Falles, insbesondere mit Blick auf seine Entstehung, seine personelle Besetzung und den Wahlkampf, der CSU zuzurechnen. Die gegen die Nichtzulassung der Revision eingelegte Beschwerde des Beklagten und des Beigeladenen zu 230 wies das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluß vom 10. Januar 1992 - BVerwG 7 B 167.91 - als unbegründet zurück.

Auf die Verfassungsbeschwerden mehrerer Beigeladener hin hob der Bayerische Verfassungsgerichtshof durch Entscheidung vom 28. Januar 1993 (BayVBl 1993, 206) das Urteil des Berufungsgerichts auf und verwies die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurück. Zur Begründung führte er aus: Die in der bayerischen Verfassung verankerten Grundrechte des aktiven und passiven Wahlrechts setzten der Auslegung und Anwendung des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GWG enge Grenzen. Ob eine neue Wählergruppe gegenüber einer Partei oder anderen Wählergruppe selbständig sei oder ob ihr Wahlvorschlag in Wirklichkeit nur eine unzulässige Zweitliste darstelle, sei vornehmlich anhand von formellen Kriterien zu überprüfen. Bei der Entscheidung über die Gültigkeit eines Wahlvorschlags sei es dem Wahlausschuß, der Rechtsaufsichtsbehörde und den Gerichten verwehrt, Ermittlungen darüber anzustellen, ob ein Bewerber einer Partei oder einer Wählergruppe angehöre und von welcher Seite er unterstützt werde. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GWG verbiete nicht, daß ein Parteimitglied, das auf dem Wahlvorschlag seiner Partei keinen Platz erhalte, von einer gegenüber dieser Partei selbständigen Wählergruppe als Kandidat aufgestellt werde. Außer Betracht bleiben müsse ferner, ob eine Partei oder eine Wählergruppe die Kandidatur ihrer Mitglieder auf fremden Wahlvorschlägen billige oder ablehne oder ob sie Folgerungen aus einer solchen Kandidatur ziehe. Ein Wahlvorschlag dürfe auch nicht daraufhin überprüft werden, ob und wie stark das Programm der ihn prägenden Wählergruppe dem Programm einer Partei oder einer anderen Wählergruppe ähnele. Ein unzulässiges Doppelauftreten liege nur dann vor, wenn eine Partei oder eine Wählergruppe Träger nicht nur eines, sondern dazu noch eines weiteren Wahlvorschlags sei. Das sei der Fall, wenn die Partei oder die Wählergruppe oder einer Untergliederung durch ihre Organe einen weiteren Wahlvorschlag beherrschend betreibe, um das personelle Angebot an den Wähler zu vergrößern. In Zweifelsfällen müsse die Entscheidung im Hinblick auf das Grundrecht der Wahlfreiheit zugunsten der Zulassung eines Wahlvorschlags ausfallen. Das gelte selbst dann, wenn eine Wählergruppe durch Mitglieder einer bereits vorhandenen Partei gebildet worden sei oder wenn Organe oder Vertreter einer Partei oder einer Untergliederung die Gründung einer neuen Wählergruppe anregten, befürworteten, billigten oder unterstützten. Ein unzulässiges Doppelauftreten liege z.B. dann vor, wenn eine Partei oder Wählergruppe zwei Wahlvorschläge mit demselben Kennwort im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GWG oder mehrere Wahlvorschläge für verschiedene Teile des Wahlgebiets einreiche, wobei sie die räumliche Teilung im Kennwort zum Ausdruck bringe, oder wenn die beiden Wahlvorschläge von derselben Versammlung aufgestellt würden.

Im erneuten Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof haben der Kläger und der Beigeladene zu 123 geltend gemacht: Die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs verstoße gegen den - gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch für Kommunalwahlen maßgeblichen - bundesrechtlichen Grundsatz der Gleichheit der Wahl. Sie benachteilige kleinere Gruppierungen unter Verletzung der Chancengleichheit. Auch § 18 Abs. 5 BWG kenne das Verbot von Zweitlisten. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GWG sei zwingend vor Umgehungen zu schützen. Das Verbot, Gesetze zu umgehen, stelle einen allgemeinen, stets zu beachtenden Rechtsgrundsatz dar. Der Verwaltungsgerichtshof sei an die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs nicht gebunden, weil diese gegen Bundesverfassungsrecht verstoße.

Durch Urteil vom 21. Mai 1993 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung als unbegründet zurückgewiesen: Gemessen an den vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 28. Januar 1993 aufgestellten Kriterien, an die der Verwaltungsgerichtshof gemäß Art. 29 Abs. 1 VfGHG aus landesverfassungsrechtlicher Sicht gebunden sei, liege ein unzulässiges Doppelauftreten nicht vor. Die Wahlvorschläge der Jungen Liste und der CSU seien in verschiedenen Aufstellungsversammlungen beschlossen worden; sie trügen nicht dasselbe Kennwort und es liege auch kein Beschluß eines zuständigen Organs der CSU vor, neben einer ersten Liste eine weitere aufzustellen.

Gegen seine Entscheidung hat der Verwaltungsgerichtshof die Revision zur Klärung der Frage zugelassen, ob und inwieweit das Landesrecht im Hinblick auf Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG den Grundsatz der Wahlfreiheit und damit zusammenhängend den der Wahlgleichheit abweichend von den Grundsätzen des Bundesverfassungsrechts - einengend oder erweiternd - bestimmen dürfe.

Zur Begründung der von ihnen eingelegten Revision machen der Kläger und der Beigeladene zu 123 geltend: Das in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GWG geregelte Mehrfachlistenverbot sei dem Landesverfassungsgeber aus bundesverfassungsrechtlicher Sicht zwingend vorgegeben; es habe auch ohne ausdrückliche landesgesetzliche Regelung Gültigkeit. Der verfassungsrechtliche Gehalt dieses Verbots liege insbesondere in einer Sicherung der Chancengleichheit der konkurrierenden Parteien und Wählergruppen. Die jetzige Rechtsprechung reduziere die Sachverhaltsprüfung und Subsumtion auf wenige ausgewählte formale Kriterien. Diese seien nicht geeignet, dem verfassungsrechtlichen Regelungsgehalt des Mehrfachlistenverbots gerecht zu werden, da bereits schlichteste Formen der Rechtsverletzung, der Gesetzesumgehung und des Mißbrauchs nicht mehr überprüfbar seien. Das Mehrfachlistenverbot laufe danach leer. Der Wahlvorschlag "Junge Liste" habe auch wegen einer Listenverbindung mit dem Wahlvorschlag der CSU nicht zugelassen werden dürfen; die in Art. 20 GWG eingeräumte Möglichkeit der Listenverbindung sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verfassungswidrig.

Der Beklagte sowie die Beigeladenen zu 1 , 2, 8 und 19 verteidigen das angefochtene Urteil.

Gründe

Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen revisibles Recht in Anwendung der vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof entwickelten formellen Kriterien die Zulassung des Wahlvorschlags "Junge Liste" bei der Bayreuther Kreistagswahl als rechtmäßig angesehen. Gegen die vom Berufungsgericht als bindend übernommene Annahme des Verfassungsgerichtshofs, die in der bayerischen Landesverfassung enthaltenen Wahlrechtsgrundsätze schrieben die Kontrolle des in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 des bayerischen Gemeindewahlgesetzes (GWG) normierten Verbots des Doppelauftretens "vornehmlich anhand von formellen Kriterien" vor, ist aus bundesverfassungsrechtlicher Sicht nichts zu erinnern. Weder läßt sich bundesverfassungsrechtlichen Grundsätzen ein vom jeweiligen Wahlrechtssystem eines Landes unabhängiges Verbot des Doppelauftretens von Parteien und Wählergruppen entnehmen, noch zwingt Bundesverfassungsrecht im Falle eines landesrechtlichen Verbots des Doppelauftretens zu anderen Überprüfungskriterien als den vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof genannten.

Ein dem Landesgesetzgeber zwingend vorgegebenes allgemeines Verbot des Doppelauftretens von Parteien und Wählergruppen ist entgegen der Auffassung der Revision aus den allgemeinen bundesverfassungsrechtlichen Wahlrechtsgrundsätzen nicht herzuleiten. Weder die Grundsätze zum aktiven und passiven Wahlrecht (vgl. BVerfGE 11, 266 (271 f.); 48, 64 (81); 57, 43 (56 f.)) noch die zur Freiheit und Gleichheit der Wahl (vgl. BVerfGE 12, 73 (77); 47, 253 (277, 282); 66, 369 (380)) fordern ein solches Verbot. Das Grundgesetz verlangt lediglich, daß das Wahlrecht in den Ländern, Kreisen und Gemeinden den in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegten Wahlrechtsgrundsätzen entspricht. Innerhalb des von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG abgesteckten Rahmens sind die Länder bei der Gestaltung ihres Wahlrechts grundsätzlich frei (vgl. BVerfGE 4, 31 (44 f.); vgl. auch Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Kommentar zum Grundgesetz, Bd. II, Art. 28 Rn. 29). Der ihnen zustehende Gestaltungsspielraum ermöglicht es, die allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze innerhalb des eigenen Wahlrechtssystems zu konkretisieren und den Besonderheiten dieses Systems anzupassen. Dies gilt auch für das freie Wahlvorschlagsrecht, das seinerseits eine freie Kanditatenaufstellung unter Beteiligung der Mitglieder der Parteien und Wählergruppen voraussetzt (vgl. BVerfGE 47, 253 (282)). Der dem Land auch mit Blick auf dieses Wahlvorschlagsrecht zustehende Gestaltungsspielraum läßt sich nicht mit dem Hinweis leugnen, es gebe - auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - einen allgemeinen Wahlrechtsgrundsatz des Inhalts, daß das freie Wahlvorschlagsrecht als Ausfluß des Wahlrechts von jedem Wahlberechtigten nur einmal ausgeübt werden könne (vgl. Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl. 1976, § 20 BWG Rn. 6; BayVGH, Urteil vom 7. November 1979, VGHE 32, 153 (156)). Es trifft zwar zu, daß der erkennende Senat die Auffassung vertreten hat, das vom Grundsatz der Freiheit der Wahl umfaßte freie Wahlvorschlagsrecht verlange nur, daß jede Partei und Wählergruppe mit einem eigenen Wahlvorschlag zur Wahl zugelassen werde, nicht hingegen, daß sich dieselbe Gruppe - sei es offen oder verdeckt - mehrfach zur Wahl stellen dürfe (vgl. Beschluß vom 18. Dezember 1991 - BVerwG 7 B 127.91 - Buchholz 160 Nr. 36; ebenso Beschluß vom 10. Januar 1992 - BVerwG 7 B 167.91). Daraus folgt aber nicht, daß der Landesgesetzgeber von Bundesverfassungs wegen gehindert wäre, ein weitergehendes Wahlvorschlagsrecht zugunsten von Parteien und Wählergruppen vorzusehen, diesen also die Möglichkeit zu eröffnen, Zweitlisten aufzustellen. Aus § 18 Abs. 5 des Bundeswahlgesetzes (BWG), wonach bei Bundestagswahlen eine Partei in jedem Land nur eine Landesliste einreichen darf, ergibt sich nichts anderes. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar in einer früheren Entscheidung bemerkt, bei gleichen Grundprinzipien für das Wahlrecht spreche viel für die Annahme, daß die nähere Ausgestaltung des Landeswahlrechts der des Bundeswahlrechts angeglichen werde (BVerfGE 1, 208 (255)). Eine die Freiheit des Landeswahlgesetzgebers einengende Wirkung kommt aber auch bei dieser Annahme allenfalls solchen Bestimmungen des Bundeswahlgesetzes zu, die rechtsgrundsätzlichen Charakter haben, in deren Bereich also entscheidende Abweichungen des Landeswahlrechts zu Unstimmigkeiten führen müßten, die im bundesstaatlichen Gefüge schwer ertragen werden könnten (vgl. BVerfGE 4, 31 (44 f.)). Eine solche Bedeutung für die Ausgestaltung des freien Wahlvorschlagsrechts kann indes weder § 18 Abs. 5 BWG noch einer sonstigen Regelung des Bundeswahlgesetzes entnommen werden.

Hat der beklagte Freistaat demnach mit dem in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GWG normierten Verbot des Doppelauftretens von Parteien und Wählergruppen eine ihm bundesverfassungsrechtlich belassene Gestaltungsmöglichkeit wahrgenommen, so war es ihm aus bundesverfassungsrechtlicher Sicht grundsätzlich auch unbenommen, die Kriterien festzulegen, anhand derer ein solches Verbot zu überprüfen ist. Die Annahme des Verfassungsgerichtshofs, die in der bayerischen Verfassung enthaltenen Wahlrechtsgrundsätze schrieben die Kontrolle des in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GWG vorgesehenen Verbots des Doppelauftretens "vornehmlich anhand von formellen Kriterien" vor, hält sich im Rahmen dieses Gestaltungsspielraums. Dieser Spielraum wird entgegen der Auffassung der Revision weder unter dem Gesichtspunkt fehlender bzw. unzureichender Rechtskontrolle noch wegen Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit der Parteien überschritten.

Die vom Verfassungsgerichtshof entwickelten Kriterien - Identität des Kennworts, Identität der Aufstellungsversammlung, Aufspaltung des Kennworts für verschiedene Teile des Wahlgebiets und beherrschendes Betreiben eines weiteren Wahlvorschlags - sollen nicht nur die Einhaltung des gesetzlichen Verbots gewährleisten; sie bestimmen vielmehr im Blick auf die Reichweite der in der bayerischen Verfassung enthaltenen Wahlgrundsätze auch dessen Inhalt und Umfang. Schon aus diesem Grund geht die Annahme der Revision fehl, das Verbot sei bei einer Überprüfung vorwiegend anhand formeller Kriterien nicht ausreichend gegen Umgehung gesichert und damit die erforderliche Rechtskontrolle nicht gewährleistet. Das gilt auch, soweit ein "beherrschendes Betreiben" in Rede steht. Dieses Kriterium zielt zwar auf eine an materiellen Gesichtspunkten ausgerichtete Überprüfung. Es liegt aber nach der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs nur dann vor, wenn es durch die Organe der Partei oder Wählergruppe oder einer Untergliederung erfolgt; ist das - wie hier - nicht der Fall, scheidet ein im Rahmen des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GWG erhebliches Doppelauftreten von vornherein aus.

Die vom Verfassungsgerichtshof entwickelten Kriterien verstoßen auch nicht gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien (vgl. zu diesem Grundsatz u.a. BVerfGE 7, 99 (107); 11, 266 (272)). Die genannten Kriterien gelten unterschiedslos für die Wahlvorschläge aller Parteien und Wählergruppen; sie verwehren es mithin jeder Partei und Wählergruppe, im Sinne des Verfassungsgerichtshofs "doppelt" aufzutreten. Umgekehrt bleibt jeder Partei und Wählergruppe außerhalb der vom Verfassungsgerichtshof abgesteckten Grenzen die Initiierung neuer Gruppierungen möglich. Soweit dies kleineren Parteien und Wählergruppen schwerer fällt, ist diese im Verhältnis zu größeren Parteien bestehende - tatsächliche - Ungleichheit (auch) das Ergebnis eines freien und offenen politischen Meinungskampfes. Der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt deshalb nicht, vorhandene Unterschiede zwischen den Parteien auszugleichen mit dem Ziel, eine Wettbewerbsgleichheit herzustellen (vgl. BVerfGE 52, 63 (89); vgl. auch Dickert, BayVBl. 1993, 326 (331)). Daher ist es aus bundesverfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden, wenn der Verfassungsgerichtshof für die Verwirklichung dieses Ziels durch das in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GWG normierte Verbot des Doppelauftretens nur den Rahmen eröffnet, den die landesverfassungsrechtlichen Wahlrechtsgrundsätze zulassen.

Soweit sich der Kläger und der Beigeladene zu 123 erstmals im vorliegenden Revisionsverfahren unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 82, 322) auf die Verfassungswidrigkeit von Listenverbindungen berufen, sind sie mit diesem Vorbringen gemäß Art. 36 Satz 1 Nr. 2 GWG ausgeschlossen. Die genannte Vorschrift, die der Senat selbst auslegen kann, weil sie dem angefochtenen Berufungsurteil nicht zugrunde liegt (vgl. BVerwGE 68, 121 (124)), räumt jedem Wahlberechtigten eine Frist von 14 Tagen nach Verkündung des Wahlergebnisses zur Anfechtung der Wahl wegen "vorschriftswidriger sachlicher Bescheide des Gemeindewahlleiters oder des Wahlausschusses" ein, wobei vorschriftswidrige sachliche Entscheidungen solche sind, die gegen wahlrechtliche Vorschriften verstoßen. Hierzu gehört auch die fehlerhafte Feststellung des Wahlergebnisses durch den Wahlausschuß, die aufgrund einer verfassungswidrigen Listenverbindung zustande gekommen ist. Die vierzehntägige Anfechtungsfrist ist eine Ausschlußfrist; innerhalb dieser Frist muß der Anfechtende den geltend gemachten Verstoß substanriiert darlegen. Dies ist, soweit die Revision das Wahlergebnis unter dem Gesichtspunkt der Listenverbindung zwischen CSU und "Junge Liste" in Frage stellt, nicht geschehen.