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Diese Entscheidung

Bestellung von Verbandsräten: Keine Spiegelbildlichkeit, keine Anwendung des BayVwVfG

BayVGH, Urteil vom 08.03.2001 - Az.: 4 B 98.2073

Leitsätze:
1. Bei der Bestellung von Verbandsräten eines Zweckverbands durch den Kreistag ist der für die Besetzung von Ausschüssen anzuwendende Grundsatz der Spiegelbildlichkeit nicht gültig. (Leitsatz des Herausgebers)

2. Das Kommunalverfassungsrecht regelt durch kommunale Organe vorzunehmende Wahlen abschließend; eine ergänzende Anwendung der Art. 88 ff. BayVwVfG kommt nicht in Betracht. (Leitsatz des Herausgebers)

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Volltext

Tatbestand

Nach § 7 der Verbandssatzung des Zweckverbands Abfallwirtschaft Donau-Wald entsendet der beklagte Landkreis den Landrat sowie sechs weitere Verbandsräte in die Verbandsversammlung. Die weiteren Verbandsräte werden vom Kreistag des Beklagten bestellt. Für jeden Verbandsrat ist vom Kreistag auch ein Vertreter zu bestellen. Die Amtzeit der Verbandsräte und ihrer Stellvertreter dauert sechs Jahre. Abweichend endet sie

1. bei Mitgliedern der Vertretungskörperschaften eines Verbandsmitgliedes mit dem Ende der Wahlzeit oder dem vorzeitigen Ausscheiden aus der Vertretungskörperschaft

2. bei berufsmäßigen "Kreis-/Stadtratsmitgliedern" mit Beendigung des Beamtenverhältnisses.

Bei der Wahl des Kreistags des Beklagten am 10. März 1996 entfielen von den 70 Sitzen auf den Wahlvorschlag der CSU 32 und auf den der SPD 15, auf die Wahlvorschläge der Überparteilichen Wählergemeinschaft (ÜW) und der Freien Wählergemeinschaft (FWG) jeweils 6 Sitze, auf die Wahlvorschläge der Bürgerunion (BU), der ÖDP/PU und der Bündnis 90/Die Grünen jeweils 3 Sitze sowie auf den Wahlvorschlag der Republikaner 2 Sitze. Zur Vorbereitung des TOP 8 der konstituierenden Sitzung des Kreistags am 3. Mai 1996 mit dem Beratungsgegenstand "Besetzung der Ausschüsse und Bestellung der Verbandsräte, Verwaltungsräte und Gesellschaftsvertreter des Landkreises P." teilten die 12 auf den Wahlvorschlägen der FWG, von Bündnis 90/Die Grünen und der ÖDP/PU gewählten Kreisräte dem Beklagten mit, dass sie sich u.a. zur Entsendung eines gemeinsamen Vertreters in die Verbandsversammlung des Zweckverbands Abfallwirtschaft Donau-Wald zu einer Ausschussgemeinschaft zusammenschlössen. Ebenfalls zur Vorbereitung der Sitzung übermittelte der Beklagte allen Fraktionen und Ausschussgemeinschaften Formulare, in die sie ihre Vorschläge für die zu besetzenden Ausschüsse und für die Bestellung der Verbandsräte, Verwaltungsräte und Gesellschaftsvertreter eintragen konnten. Dazu wurde in einem Begleitschreiben bemerkt, der Sitzverteilung für die Körperschaften, bei denen der Landkreis Mitglied ist, sei nicht das d'Hondt'sche Berechnungsverfahren zugrundegelegt, sondern es sei lediglich die Gesamtzahl der zu vergebenden Sitze angegeben.

Die CSU schlug 4 Verbandsräte und 4 Stellvertreter vor, die SPD 1 Verbandsrat und 1 Stellvertreter. Die Ausschussgemeinschaft FWG - Bündnis 90/Die Grünen - ÖDP/PU schlug ebenfalls 1 Kreisrätin als Verbandsrätin und 1 Kreisrat als ihren Stellvertreter vor.

In der Sitzung des Kreistags am 3. Mai 1996 schlug die SPD noch ergänzend Kreisrat G. als Verbandsrat und Kreisrat D. als seinen Stellvertreter vor (die beiden Beigeladenen).

Nachdem mehr Vorschläge als zu vergebende Sitze vorlagen, ließ der Landrat über jeden vorgeschlagenen Verbandsrat (plus jeweiligen Stellvertreter) einzeln und gesondert abstimmen. Die vier Vorschläge der CSU und die zwei Vorschläge der SPD erhielten jeweils eine Mehrheit von zwischen 62 und 70 Stimmen. Für den Vorschlag der Ausschussgemeinschaft stimmten 12 Mitglieder; 58 stimmten dagegen. Anschließend stellte der Landrat fest, dass die von der CSU und der SPD Vorgeschlagenen zu Verbandsräten bzw. deren Stellvertretern bestellt worden seien.

Die Ausschussgemeinschaft erhob Klage zum Verwaltungsgericht Regensburg und beantragte:

Die Wahl des Kreisrats G. zum Verbandsrat und des Kreisrats D. zu seinem Stellvertreter aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ein von der Klägerin zu benennendes Mitglied und einen Stellvertreter in die Verbandsversammlung des Zweckverbands zu entsenden.

Zur Begründung trug sie vor, die Bestellung der Verbandsräte sei nicht nach dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit erfolgt. Im Recht der kommunalen Gebietskörperschaften, aber auch im Recht der Verwaltungsgemeinschaften, sei die Beachtung dieses Grundsatzes ausdrücklich vorgeschrieben. Bei der Bestellung der Verbandsräte müssten diese Vorschriften analog angewandt werden, weil die Verbandsversammlung Entscheidungen treffe, die eigentlich der Kreistag zu treffen habe.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Er meinte, die Landkreise könnten in ihren Geschäftsordnungen zwar bestimmen, dass die für die Ausschussbesetzung geltende Vorschrift der Spiegelbildlichkeit auch bei der Bestellung der Verbandsräte angewandt werden solle. Der beklagte Landkreis habe eine derartige Regelung aber nicht getroffen. Mangels einer ausdrücklichen Regelung erfolge die Bestellung der gekorenen Verbandsräte deshalb gemäß Art. 45 Abs. 1 Satz 1 LKrO durch Mehrheitsbeschluss.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 3. Juni 1998 ab. Zur Begründung führte es aus, das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit enthalte keine Vorschrift, die das Bestellungsverfahren so eindeutig regele wie Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO bzw. Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO. Auch die Geschäftsordnung für den Kreistag des Beklagten enthalte insoweit keine Regelung. Aufgrund des geschriebenen Rechts bestehe somit keine Verpflichtung des Beklagten, die Auswahl der Verbandsräte nach dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit durchzuführen. Art. 26 Abs. 1 Satz 1 KommZG erkläre zwar die Vorschriften der Gemeindeordnung für entsprechend anwendbar, soweit nicht das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit oder die Verbandssatzung besondere Vorschriften enthielten. Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO finde aber keine entsprechende Anwendung. Die Vorschrift gelte nur für Ausschüsse eines Plenums derselben Körperschaft, nicht aber für die Besetzung von Gremien anderer Körperschaften. Gegen eine analoge Anwendung spreche auch, dass das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit insoweit keine Regelungslücke enthalte. Dass der Gesetzgeber bewusst auf eine analoge Anwendung des § 33 Abs. 1 Satz 2 GO verzichtet habe, zeige die Entstehungsgeschichte der Art. 6 Abs. 2 Satz 5 und Art. 10 Abs. 2 VGemO. Bedeutsam sei insoweit auch, dass zu Verbandsräten nicht nur Angehörige des Beschlussorgans der entsendenden Gebietskörperschaft bestellt werden könnten, sondern auch parteiunabhängige Fachleute. Dass kleinere Gruppen des Beschlussorgans der entsendenden Gebietskörperschaft durch diese Regelung schlechter repräsentiert würden, führe noch nicht dazu, dass die Regelung als undemokratisch und verfassungswidrig bezeichnet werden könnte.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, weil in der Rechtsprechung noch nicht geklärt ist, ob und gegebenenfalls wie bei der Bestellung der Mitglieder einer Verbandsversammlung durch Beschluss des Kreistags nach Art. 45 Abs. 1 LKrO dem Minderheitenschutz Rechnung zu tragen ist (vgl. Urteil des BayVGH vom 2.2.2000 BayVBl 2000, 309 = FSt 2000 RdNr. 120 = VwRR By 2000, 166).

Die Klägerin verfolgt im Berufungsverfahren ihr Klageziel weiter. Sie meint vor allem, dass auch bei der Bestellung der Verbandsräte ein Minderheitenschutz gewährleistet sein müsse, was nur durch die Anwendung des Prinzips der Spiegelbildlichkeit möglich sei. Andernfalls könnte die Mehrheit der Kreisräte ausschließlich solche Verbandsräte bestellen, die ihr angehörten. Dadurch würde ausgeschlossen, dass die Meinungsbreite, die im Kreistag in Fragen der Abfallwirtschaft bestehe, auch im Zweckverband, auf den diese Aufgabe übertragen worden sei, zum Tragen komme. Die Klägerin stellt im Berufungsverfahren folgende Anträge:

"1. Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 3. Juni 1998 wird aufgehoben.

2. Der Beklagte wird unter Aufhebung der am 3. Mai 1996 erfolgten Wahl des Kreisrats G. zum Verbandsrat und des Kreisrats D. zu seinem Stellvertreter verpflichtet, ein von der Klägerin zu benennendes Mitglied und einen Stellvertreter in die Verbandsversammlung des Zweckverbandes Abfallwirtschaft Donau-Wald zu entsenden.

3. Hilfsweise:

Der Beklagte wird verpflichtet, die Bestellung der gekorenen Verbandsräte, die in die Verbandsversammlung des Zweckverbandes Abfallwirtschaft Donau-Wald zu entsenden sind, nach Maßgabe des Art. 92 Abs. 3 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (Höchstzahlverfahren d'Hondt) neu durchzuführen."

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er vertritt die Ansicht, aus der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. Februar 2000 könne nicht hergeleitet werden, dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit im vorliegenden Fall anzuwenden sei.

Die Landesanwaltschaft Bayern hält es für Rechtens, die Berufung zurückzuweisen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe in seiner Entscheidung vom 2. Februar 2000 zwar das d'Hondt'sche Höchstzahlverfahren im Falle der Besetzung des Aufsichtsrats einer GmbH gemäß Art. 92 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG für anwendbar gehalten. Dies aber nur deshalb, weil es in der GmbH-Satzung ausdrücklich so vorgeschrieben gewesen sei. Eine vergleichbare Vorschrift finde sich in der Satzung des hier streitgegenständlichen Zweckverbands gerade nicht. Über das Weisungsrecht gemäß Art. 33 Abs. 2 Satz 4 KommZG könnten auch kleinere Gruppen bei der Beratung von Fragen der Abfallwirtschaft im Kreistag mitreden.

Wegen der Einzelheiten wird auf die Akten des Beklagten und die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung hat keinen Erfolg.

1.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, die Klägerin habe keinen Anspruch darauf, dass die von ihr vorgeschlagenen Kreisräte vom Kreistag des Beklagten zu Verbandsräten bzw. stellvertretenden Verbandsräten bestellt werden. Denn hierfür gibt es keine Anspruchsgrundlage.

a)

Art. 31 Abs. 2 Satz 3 KommZG bestimmt lediglich, dass die weiteren Vertreter einer Gebietskörperschaft in der Verbandsversammlung (die sogenannten gekorenen Verbandsräte) durch die Beschlussorgane der Gebietskörperschaften bestellt werden. Das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit enthält keine Vorschriften darüber, welches Verfahren die Beschlussorgane der Gebietskörperschaften dabei anzuwenden haben.

Eine solche Vorschrift ist auch nicht in Art. 26 Abs. 1 Satz 1 KommZG i.V.m. Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO enthalten. Nach Art. 26 Abs. 1 Satz 1 KommZG sind die für die Gemeinden geltenden Vorschriften auf den Zweckverband entsprechend anzuwenden, soweit das Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit keine besonderen Vorschriften enthält. Das bedeutet, dass Vorschriften der Gemeindeordnung entsprechend anzuwenden sind, wenn es um das Handeln des Zweckverbands geht. Vorliegend geht es aber um das Handeln des Beschlussorgans des beklagten Landkreises (Bestellung der Verbandsräte durch den Kreistag), so dass nicht die Gemeindeordnung entsprechend, sondern die Landkreisordnung unmittelbar anzuwenden ist.

b)

Die Landkreisordnung enthält keine Vorschriften über die Bestellung von Verbandsräten. Die Spiegelbildlichkeitsvorschrift der Landkreisordnung, Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO, gilt ihrem Wortlaut nach nur für den Kreisausschuss und über Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LKrO auch für die weiteren Ausschüsse des Kreistags.

c)

Eine entsprechende Anwendung der Spiegelbildlichkeitsvorschrift auf die Bestellung der Verbandsräte durch den Kreistag ist nicht zwingend geboten (ständige Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vgl. z.B. VGH n.F. 15, 82, 88). Denn hinsichtlich der Bestellung der Verbandsräte besteht in der Landkreisordnung weder eine Regelungslücke noch drängt sich eine analoge Anwendung der Vorschriften über die Bestellung der Ausschussmitglieder zwingend auf. Zwischen der Rechtsstellung von Ausschüssen des Kreistags und der von Verbandsversammlungen bestehen beachtliche Unterschiede:

Die Ausschüsse und der Kreistag sind Organe der nämlichen Körperschaft, des Landkreises; die Verbandsversammlung ist dagegen Organ einer anderen Körperschaft, des Zweckverbands.

Der Landkreis ist eine kommunale Gebietskörperschaft, deren Hauptorgan, der Kreistag, eine Vertretung des Volkes darstellt, welche aus allgemeinen unmittelbaren freien gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG). Der Zweckverband dagegen ist ein Zusammenschluss von (hier) Gemeinden und Landkreisen (möglicherweise auch Bezirken und sonstigen, vgl. Art. 17 KommZG); die Verbandsversammlung vertritt nicht das Volk, sondern die Gemeinden, Landkreise usw., die sich zur gemeinsamen Aufgabenerledigung zusammengeschlossen haben.

Das hat zur Folge, dass Verbandsräte von den sie entsendenden Körperschaften angewiesen werden können, wie sie in der Verbandsversammlung abzustimmen haben (vgl. Art. 33 Abs. 2 Satz 4, KommZG). Mitglieder eines kommunalen Ausschusses sind als Volksvertreter dagegen nicht an Aufträge und Weisungen gebunden, sondern nur ihrem Gewissen unterworfen (freies Mandat, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 13 Abs. 2 BV in analoger Anwendung).

Die auf ihre Mitglieder, die Kommunen, ausgerichtete Struktur des Zweckverbands zeigt sich weiterhin auch daran, dass die Verbandssatzung bestimmen kann, dass die Stimmen mehrerer Vertreter eines Verbandsmitglieds nur einheitlich abgegeben werden können (Art. 31 Abs. 1 Satz 3 2. Halbsatz KommZG).

Zu Verbandsräten können nicht nur Gemeinderatsmitglieder und Kreisräte, sondern auch sogenannte unabhängige Fachleute bestellt werden, die nicht aus Volkswahlen hervorgegangen sind (vgl. Art. 30 Abs. 3 und 4 KommZG). Die von Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO geforderte Spiegelbildlichkeit, wonach die Zusammensetzung der zu bestellenden Vertreter ein verkleinertes Abbild des bestehenden Gremiums sein soll, kann hier nicht hergestellt werden. In Frage käme allenfalls eine auf das Vorschlagsrecht der Fraktionen und Gruppen beschränkte Spiegelbildlichkeit.

Diese strukturellen Unterschiede zwischen Ausschüssen und Verbandsversammlungen stehen einer Gesetzesauslegung entgegen, welche eine entsprechende Anwendung der für die Besetzung von Ausschüssen geltenden Spiegelbildlichkeitsregelung auf die Besetzung von Verbandsversammlungen als von Gesetzes wegen für zwingend geboten hielte. Die aufgezeigten Unterschiede stehen allerdings einer gesetzlichen Regelung, durch welche eine Art Spiegelbildlichkeitsregelung auch für die Bestellung der Verbandsräte angeordnet würde (so der Gesetzgeber das will), nicht entgegen.

d)

Nachdem es an einem gesetzlichen Befehl zur Anwendung der Spiegelbildlichkeitsregelung bei der Bestellung von Verbandsräten fehlt und auch eine entsprechende Anwendung dieser für die Ausschussbesetzung geltenden Vorschrift im Hinblick auf die strukturellen Unterschiede zwischen Ausschuss und Verbandsversammlung nicht zwingend geboten ist, steht die Art und Weise der Bestellung der Verbandsräte in der Entscheidungsautonomie des Landkreises. Lediglich die Vorschrift des Art. 45 Abs. 1 LKrO ist zu beachten, wonach Beschlüsse des Kreistags in offener Abstimmung mit der Mehrheit der Abstimmenden gefasst werden.

Die Verbandsräte sind nicht durch Wahl vom Kreistag in geheimer Abstimmung gemäß Art. 45 Abs. 3 LKrO zu bestimmen, denn nach Art. 31 Abs. 2 Satz 3 KommZG werden sie "bestellt" und nicht in "Wahlen" ermittelt.

Die Mehrheit des Kreistags kann deshalb z.B. in der Geschäftsordnung des Kreistags bestimmen, dass die Verbandsräte nach dem Spiegelbildlichkeitsprinzip bestimmt werden (ständige Verwaltungspraxis - weitgehend auch im hier beklagten Landkreis -, so auch schon BayVGH Urteil v. 10.12.1969 Nr. 40 IV 69, Die Fundstelle 1970 RdNr. 98). Nach dem oben Gesagten ist die Kreistagsmehrheit dazu aber nicht verpflichtet. Sie kann auch ein anderes Bestellungsverfahren wählen.

Beschließt der Kreistag kein bestimmtes Bestellungsverfahren, so muss der Landrat als Vorsitzender des Kreistags gemäß Art. 45 Abs. 1 LKrO über die einzelnen Anträge abstimmen lassen. Die Beschlüsse werden dann mit Mehrheit gefasst (Art. 45 Abs. 1 LKrO). So wurde vorliegend verfahren.

e)

Dies verstößt nicht gegen demokratische Grundsätze. Nach dem Demokratieprinzip geht alle Staatsgewalt vom Volke aus und wird vom Volk in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe (...) der vollziehenden Gewalt ausgeübt (Art. 20 Abs. 2 GG). Die Verbandsversammlung des Zweckverbands erhält ihre demokratische Legitimation dadurch, dass die Verbandsräte von den vom Volk gewählten Kreistagen und dem Stadtrat der Stadt P. bestimmt werden, wobei die dort angewandten Verfahren sich jeweils auf eine Mehrheit der dort abstimmenden Volksvertreter stützen können.

f)

Es liegt auch kein Verstoß gegen den Minderheitenschutz vor. Der verfassungsrechtliche Minderheitenschutz wird vor allem durch die Grundrechte gewährleistet. Dem steht das demokratische Herrschaftsprinzip gegenüber, das durch den Grundsatz "Mehrheit entscheidet" (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV) geprägt ist. Die Minderheit muss sich demnach grundsätzlich der Mehrheit beugen. Der Gesetzgeber hat allerdings in Einzelfällen Regelungen zur Ermittlung einer Mehrheitsentscheidung erlassen, die erkennbar den Interessen der Minderheiten entgegenkommen. Hierunter fallen z.B. die erwähnten Spiegelbildlichkeitsvorschriften der Kommunalgesetze, die Vorschriften über Ausschussgemeinschaften im Kommunalverfassungsrecht (Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO und Art. 27 Abs. 2 Satz 5 LKrO) und Art. 92 Abs. 3 BayVwVfG über die Besetzung mehrerer gleichartiger Wahlstellen (vgl. dazu unten unter 2). Soweit der Gesetzgeber bzw. der Satzungsgeber keine Vorschriften zum Schutz von Minderheiten ausdrücklich erlassen hat, gilt der demokratische Grundsatz "Mehrheit entscheidet".

g)

Der Klägerin ist zuzugeben, dass sich auf diese Weise das im Kreistag vorhandene Meinungsspektrum (zum Thema der Abfallwirtschaft) in der Verbandsversammlung nicht wiederfindet. Dies ist die Folge der Übertragung der Aufgabe vom Landkreis (mit einer Vertretung des Volkes) auf eine Körperschaft, die ein Zusammenschluss von Kommunen ist und deren Hauptorgan, die Verbandsversammlung, eine Vertretung der Gemeinden und Landkreise darstellt, aber keine Volksvertretung. Mit der Übertragung der Aufgabe auf einen Zweckverband haben sich die Volksvertreter eines Teiles ihrer Befugnisse begeben.

h)

Der Kreistag ist allerdings kein Parlament, das in Regierungsparteien und Opposition zerfällt, sondern ein Verwaltungsgremium, in dem die einzelnen Mitglieder gleichberechtigt an der Verwaltung des Landkreises mitwirken. Dieser Einschätzung folgend hat der Kreistag des Beklagten - wie auch in vielen anderen kommunalen Vertretungen üblich - bei der Bestellung der meisten Verbandsräte, Verwaltungsräte und Gesellschaftsvertreter alle seine Mitglieder, darunter auch die Mitglieder der hier klagenden Ausschussgemeinschaft, im wesentlichen gleichmäßig berücksichtigt. Die Klägerin empfindet es deshalb als "Willkür", dass der Landkreis sie bei der Bestellung der Verbandsräte des Zweckverbands Abfallwirtschaft Donau-Wald, dessen Tätigkeit sie für politisch besonders bedeutsam hält, nicht berücksichtigen wollte. Hierzu ist zu bemerken, dass der Landkreis hierfür seine "politischen" Gründe gehabt haben mag und es von den Gerichten nicht beanstandet werden kann, wenn die Kreistagsmehrheit von den ihr rechtlich zu Gebote stehenden Möglichkeiten Gebrauch macht. Die Entscheidung kann deshalb nicht unter dem Gesichtspunkt der Willkür rechtlich beanstandet werden.

2.

Auch der Hilfsantrag hat keinen Erfolg.

Weder der klagenden Ausschussgemeinschaft noch den hinter ihr stehenden Kreisräten steht ein Anspruch darauf zu, dass der beklagte Landkreis die Verbandsräte nach dem Höchstzahlverfahren d'Hondt gemäß Art. 92 Abs. 3 BayVwVfG bestellt.

a)

Nach dieser Vorschrift ist, wenn mehrere gleichartige Wahlstellen zu besetzen sind, nach dem Höchstzahlverfahren d'Hondt zu wählen, außer wenn einstimmig etwas anderes beschlossen worden ist. Die vorliegend zu bestellenden sechs Verbandsräte des Zweckverbands sind gleichartige Wahlstellen im Sinn der Vorschrift. Das d'Hondt'sche Höchstzahlverfahren bedeutet seinem Wesen nach, dass das bestellende Gremium nicht über einzelne Kandidaten, sondern über Listen abstimmt, auf denen jeweils mehrere Bewerber für die zu besetzenden Stellen in einer bestimmten Rangfolge kandidieren. (Auch zu der konstituierenden Sitzung des Kreistags des Beklagten am 3. Mai 1996 waren (von der CSU, der SPD und der Ausschussgemeinschaft) drei Listen mit Vorschlägen für Verbandsräte vorgelegt worden). Die Summe der für die einzelnen Listen abgegebenen Stimmen wird jeweils nacheinander durch die Zahlen 1, 2, 3 usw. geteilt. Nach Maßgabe der Teilungsergebnisse werden die zu vergebenden Sitze auf die Listen verteilt (vgl. Giehl, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Art. 92 Anm. IV; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 92 RdNr. 13; Knack, VwVfG, 7. Aufl., § 92 RdNrn. 7 und 8; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl., § 92 RdNr. 6; Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl., § 92 RdNrn. 6 ff.; Obermayer, VwVfG, 3. Aufl., § 92 RdNr. 13 ff.). Bei Anwendung dieses Verfahrens für die Wahl durch Ausschüsse bei Besetzung mehrerer gleichartiger Wahlstellen ist gewährleistet, dass eine Kreistagsmehrheit nicht schon von vornherein die Bestellung von ihr nicht genehmen Bewerbern verhindern kann. Die Charakteristik des d'Hondt'schen Höchstzahlverfahrens, dass nicht über einzelne Bewerber, sondern über von verschiedenen Gruppen aufgestellte Listen abgestimmt wird, garantiert nicht nur eine den bei der Bestellung sich ergebenden Mehrheitsverhältnissen entsprechende Verteilung der Sitze, sondern sichert auch die Bestellung der in der jeweiligen Liste aufgeführten Bewerber entsprechend ihrer Rangfolge. Gegenüber der Spiegelbildlichkeitsregelung des Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO ergibt sich damit ein wesentlicher Unterschied: Während Art. 27 Abs. 2 Satz 2 LKrO für die Besetzung des Ausschusses eine starre Entsprechung der feststehenden Mehrheitsverhältnisse der Parteien und Wählergruppen im Gemeinderat fordert (und das Verfahren zur Ermittlung der Relation etwa nach d'Hondt oder nach Hare-Niemeyer - den Gemeinden überlässt), ergibt sich bei der Anwendung des d'Hondt'schen Höchstzahlverfahrens ohne vorgegebenen Proporz erst mittels Abstimmung über die einzelnen Listen, in welchem Verhältnis die Bewerber aus verschiedenen Gruppierungen des Kreistags bei der Verteilung der zu vergebenden Sitze zum Zuge kommen. Die in Art. 27 Abs. 2 Satz 4 LKrO festgelegte Bindung an die jeweiligen Vorschläge der Fraktionen - ohne die die verhältnisgerechte Besetzung der Ausschüsse durch die Mehrheit im Gemeinderat letztlich verhindert werden könnte - findet allerdings ihre Entsprechung in der dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren wesenseigenen Abstimmung über Listen, anstatt über einzelne Bewerber.

b)

Die Vorschrift des Art. 92 Abs. 3 BayVwVfG ist allerdings nur anwendbar, wenn auch die Voraussetzungen des Art. 88 BayVwVfG vorliegen. Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Zwar ist der Kreistag eine "andere kollegiale Einrichtung" und damit ein "Ausschuss" im Sinn der Vorschrift.

Die zu wählenden Verbandsräte werden aber nicht "in einem Verwaltungsverfahren tätig" (vgl. dessen Definition in Art. 9 BayVwVfG). Denn die Verbandsversammlung erlässt keine Verwaltungsakte, sondern hat andere, in Art. 34 LKrO aufgeführte Zuständigkeiten (im Ergebnis ebenso Meyer/Borgs, a.a.O., § 88 RdNr. 26; Obermayer, a.a.O., § 88 RdNr. 10; für eine analoge Anwendung auch außerhalb eines Verwaltungsverfahrens: Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 88 RdNr. 4; Knack, a.a.O., § 88 RdNr. 2 und Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 88 RdNr. 13).

Außerdem sind die Art. 88 ff BayVwVfG nur anwendbar, soweit andere Rechtsvorschriften nichts Abweichendes bestimmen. Nach allgemeiner Ansicht stellen die Vorschriften des Kommunalverfassungsrechts eine abschließende Regelung dar, neben der eine ergänzende Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht in Betracht kommt (vgl. Knack, a.a.O., § 88 RdNr. 7 und Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 88 RdNr. 14). Für diese Ansicht spricht auch die Begründung zum Regierungsentwurf eines Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes, wo es zu Art. 88 bis 93 heißt, "das Kommunalrecht enthält auch insoweit eine abschließende Regelung (LTDrs 8/3551 S. 35).

c)

Nachdem der Hilfsantrag aus den genannten Gründen keinen Erfolg hat, braucht auf die Frage der Aktivlegitimation der Ausschussgemeinschaft für den geltend gemachten Hilfsantrag und eine mögliche Klageänderung dahingehend, dass die hinter der Ausschussgemeinschaft stehenden einzelnen Kreisräte für diesen Klageanspruch die richtigen Kläger wären, nicht weiter eingegangen zu werden.

3.

Die Klägerin trägt die Kosten ihres erfolglosen Rechtsmittels (§ 154 Abs. 2 VwGO). Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladenen ihre außergerichtlichen Kosten selbst tragen, denn sie haben keine Anträge gestellt und sind somit auch kein Kostenrisiko eingegangen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V. mit § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.