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Diese Entscheidung

Geltungsbereich einer Fremdenverkehrssatzung darf Gemeinbedarfsflächen umfassen

BVerwG, Urteil vom 15.05.1997 - Az.: 4 C 9.96

Leitsätze:
Die Prägung eines "sonstigen Gebiets mit Fremdenverkehrsfunktionen" durch Beherbergungsbetriebe und Wohngebäude mit Fremdenbeherbergung (§ 22 Abs. 2 Satz 3, Fallgruppe 3, BauGB) wird grundsätzlich nicht dadurch aufgehoben, dass sich in ihm auch Gemeinbedarfsflächen und Flächen öffentlicher Nutzung befinden, die selbst nicht unmittelbar Fremdenverkehrszwecken dienen und auch nicht gegen die Begründung von Rechten nach dem Wohnungseigentumsgesetz gesichert werden müssen. Solche Flächen müssen nicht aus dem Geltungsbereich einer sich auf das Gebiet erstreckenden Fremdenverkehrssatzung ausgenommen werden. (amtlicher Leitsatz)

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Volltext

Tatbestand

Die Klägerinnen sind Eigentümerinnen eine Anwesens in der beigeladenen Gemeinde, auf dem ein Gebäude in eineinhalbgeschossiger Bauweise errichtet ist, das aus zwei durch eine gemeinsame überdachte Terrasse verbundenen ebenerdig gelegenen Wohneinheiten von zusammen etwa 150 m² Wohnfläche besteht, die über eine gemeinsame Warmwasser- und Heizungsanlage verfügen. Die Klägerinnen haben das Haus im Wege der vorweggenommenen Erbfolge zu Eigentum erhalten und streben eine Auseinandersetzung durch Bildung von Wohnungseigentum an.

Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans "Heerenhus" der beigeladenen Gemeinde. Er umfasst den nordöstlichen Bereich der besiedelten Ortslage, die unmittelbar an die Dünen anschließt. Das Plangebiet ist in Sondergebiete zur Fremdenbeherbergung, zur Kinder- und Jugenderholung und zur Familienerholung aufgeteilt. Das klägerische Grundstück gehört zu einem Sondergebiet für Fremdenbeherbergung. Textlich ist dort die Zulässigkeit u.a. von Betrieben des Beherbergungsgewerbes, Anlagen für gesundheitliche, soziale, kirchliche und kulturelle Zwecke und von Ferienwohnungen sowie die ausnahmsweise Zulässigkeit u.a. von sonstigen Wohnungen festgesetzt. Das Plangebiet ist in seiner Gesamtheit Bestandteil der am 17.03.1988 vom Rat der Beigeladenen beschlossenen und am 15.06.1988 bekanntgemachten Satzung zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktion. Diese Satzung umfasst im wesentlichen die bebaute Ortslage der Gemeinde. Sie schließt - neben dem Außenbereich - ein Gewerbegebiet sowie das Sondergebiet Hafen und den Bauhof aus. In der Begründung der Satzung heißt es u.a., die erfassten Gebiete seien überwiegend durch den Fremdenverkehr geprägt, einerseits aufgrund von Einrichtungen zur Fremdenbeherbergung, andererseits aufgrund zusätzlicher Funktionen, die für den Fremdenverkehr erforderlich seien. Im Plangebiet der Fremdenverkehrssatzung befinden sich nach den Feststellungen des Berufungsgerichts Grünflächen und Flächen für den Gemeinbedarf, etwa Grundstücke der Post und der öffentlichen Verwaltung sowie Flächen für soziale, kulturelle und religiöse Zwecke, daneben ein Kurzentrum mit Sportflächen, Dorfgemeinschaftshaus und Kindergarten.

Der Antrag der Klägerinnen und ihrer Rechtsvorgängerin, ihnen die Begründung von Wohnungseigentum zu genehmigen, blieb im Verwaltungsverfahren ohne Erfolg.

Die daraufhin erhobene Klage mit dem Antrag, den Beklagten zur Erteilung der Genehmigung nach § 22 BauGB zu verpflichten, wies das Verwaltungsgericht Oldenburg durch Urteil vom 16.06.1993 ab. Bedenken gegen die Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit der Fremdenverkehrssatzung bestünden nicht. Auch die Voraussetzungen für die Verweigerung der Genehmigung nach § 22 Abs. 5 BauGB lägen vor; die Begründung von Wohnungseigentum auf dem Grundstück der Klägerinnen sei geeignet, eine negative Vorbildwirkung zu entfalten. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht änderte das Urteil des Verwaltungsgerichts durch Urteil vom 25.09.1995 und verpflichtete den Beklagten unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide zur Erteilung des Negativattests nach § 22 Abs. 7 Satz 1 BauGB. Die Satzung der Beigeladenen sei unwirksam, weil sie sich nicht im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage halte. Eine Fremdenverkehrssatzung dürfe nur für "Grundstücke" erlassen werden, nicht aber für das gesamte Gemeindegebiet. Die Einbeziehung von dauerhaft für öffentliche Zwecke genutzten Grundstücken sei deshalb nicht zulässig. Auf Grünflächen, Gemeinbedarfsflächen und in bestimmten Sondergebieten sei eine Zweckbestimmung für den Fremdenverkehr von vornherein nicht möglich. Dies gelte etwa für Grundstücke, die für die Post und öffentliche Verwaltung, für soziale, kirchliche und kulturelle Zwecke genutzt würden. Auch das Kurzentrum und das Sondergebiet "Kinder- und Jugenderholung" hätten möglicherweise aus dem Geltungsbereich ausgenommen werden müssen, weil ein Bedarf für ihre Einbeziehung nicht erkennbar sei. Der Rat der Beigeladenen habe sich indes mit der Frage, welche Gebiete und Grundstücke aus dem Geltungsbereich der Satzung auszunehmen seien, nicht befasst. Eine Teilnichtigkeit der Satzung könne mit Rücksicht auf die kommunale Planungshoheit nicht angenommen werden.

Die Beigeladene trägt zur Begründung der vom Senat zugelassenen Revision vor, die Einbeziehung von Grünflächen und Flächen für den Gemeinbedarf in den Geltungsbereich der Satzung sei unschädlich, da auf derartigen Flächen die Begründung von Wohnungseigentum ohnehin nicht in Frage komme. Private Interessen seien nicht berührt, wenn diese Flächen von einer Satzung erfasst würden. Es sei fehlerhaft, die Größe der Gemeinde und des Plangebiets der Satzung außer acht zu lassen. Gerade bei einer kleinen Gemeinde sei es denkbar, dass das gesamte Gemeindegebiet durch Fremdenbeherbergung geprägt sei. Eine solche sei bei Einrichtungen, die in einem funktionalen Zusammenhang mit dem Charakter der Gemeinde als Fremdenverkehrsort stünden, gegeben, etwa bei Sondergebieten für Kinder- und Jugenderholung oder für Kur- und Heilzwecke.

Die Beigeladene beantragt,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 25.09.1995 aufzuheben und die Berufung der Klägerinnen zurückzuweisen.

Die Klägerinnen beantragt,

die Revision der Beigeladenen zurückzuweisen.

Sie tragen vor, die Häufigkeit einer Vermietung ihres Objekts an Fremde sei von der Rechtsform - Wohnungseigentum oder ungeteiltes Eigentum am gesamten Gebäude - unabhängig. Schon deshalb sei mit einer Beeinträchtigung der Fremdenverkehrsbestimmung des betroffenen Gebiets nicht zu rechnen. Es sei sogar ohne weiteres möglich, ganze Wohnhäuser nur noch als Zweitwohnsitze zu nutzen, ohne dass die Beigeladene hiergegen etwas unternehmen könne. Auch müsse nach der gesetzlichen Systematik die Verweigerung der Genehmigung den Ausnahmefall bilden.

Der Beklagte, der keinen Antrag gestellt hat, unterstützt die beigeladene Gemeinde. Gerade bei dem betroffenen Objekt begründe erst die Aufteilung in Eigentumswohnungen die Gefahr einer von der Person des jeweiligen Eigentümers unabhängigen Nutzung als Zweitwohnung, da keine der beiden Wohnungen in ihrer jetzigen Rechtsform isoliert verkäuflich sei.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er führt aus: § 22 Abs. 2 BauGB beschränke den möglichen Geltungsbereich einer Fremdenverkehrssatzung nicht auf Gebiete, in denen jedes einzelne Grundstück Fremdenverkehrszwecken oder der Fremdenbeherbergung diene. Die allein erforderliche Prägung des vorgesehenen Satzungsgebiets werde durch die Einbeziehung "öffentlicher" Flächen nicht aufgehoben. Auf solchen Flächen komme es nicht zu einem Konflikt privater Interessen und der Sicherung der Fremdenverkehrsfunktion. Auch die Dreistufigkeit des Verfahrens - Rechtsverordnung nach § 22 Abs. 1 BauGB, Satzung nach § 22 Abs. 2 BauGB und Entscheidung über die Genehmigung nach § 22 Abs. 5 BauGB - spreche für eine gewisse Großzügigkeit bei der Abgrenzung des Satzungsgebiets.

Gründe

Die zulässige Revision ist begründet. Das Berufungsgericht hat der Klage unter Verletzung von Bundesrecht stattgegeben; das Berufungsurteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig.

Die Revision der Beigeladenen ist zulässig. Die Beigeladene ist materiell beschwert, da das Berufungsgericht ihre Fremdenverkehrssatzung inzident als rechtsfehlerhaft verworfen hat (BVerwG, Urteil vom 07.07.1994 - BVerwG 4 C 21.93 - BVerwGE 96, 217 [insoweit nicht abgedruckt] = NVwZ 1995, 375 = Buchholz 406.11 § 22 BauGB Nr. 2).

Die Revision ist auch begründet. Das Berufungsgericht ist zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Fremdenverkehrssatzung der beigeladenen Gemeinde unwirksam sei. Es hat sich dabei maßgeblich auf die Erwägung gestützt, § 22 Abs. 2 BauGB erlaube lediglich die Einbeziehung von "Grundstücken" in den Geltungsbereich einer derartigen Satzung und erfordere deshalb umgekehrt, aus ihrem Geltungsbereich jedes einzelne Grundstück auszunehmen, das Fremdenverkehrszwecken nicht dienen könne. Dies sei anzunehmen bei Gemeinbedarfsflächen - im vorliegenden Fall genutzt für Zwecke der öffentlichen Verwaltung, der Post und für soziale, religiöse und kulturelle Zwecke -, bei Grünflächen sowie Sondergebieten, in denen eine Begründung oder Teilung von Wohnungseigentum ebenfalls nicht in Frage komme. Diese Rechtsansicht engt den Anwendungsbereich des § 22 BauGB in einer Weise ein, die dem Wortlaut und dem Normzweck der Vorschrift widerspricht.

§ 22 Abs. 2 Satz 2 BauGB ermöglicht den Erlaß einer Fremdenverkehrssatzung unter der Voraussetzung, daß eine Begründung oder Teilung der Rechte nach dem Wohnungseigentumsgesetz im Satzungsgebiet die Gefahr einer Beeinträchtigung der Zweckbestimmung des Gebiets für den Fremdenverkehr und dadurch die Gefahr einer Beeinträchtigung der geordneten städtebaulichen Entwicklung begründen kann. § 22 Abs. 2 Satz 3 BauGB präzisiert in drei Fallgruppen, wann eine solche - bestehende oder vorgesehene - Zweckbestimmung für den Fremdenverkehr anzunehmen ist. Zu den Charakteristika dieser Fallgruppen - Bebauungsplangebiet, faktisches Baugebiet, sonstiges Gebiet - hat der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung bereits Stellung genommen (BVerwG, Urteil vom 07.07.1994 - BVerwG 4 C 21.93 - BVerwGE 96, 217 [219 ff.]). Als problematisch hat sich dabei lediglich die Fallgruppe der "sonstigen Gebiete" mit Fremdenverkehrsfunktionen erwiesen, die durch Beherbergungsbetriebe und Wohngebäude mit Fremdenbeherbergung geprägt sind. Das Berufungsurteil bietet Anlass zu betonen, dass das bestimmende Begriffsmerkmal in dieser Fallgruppe das Merkmal der "Prägung" ist: Es ist nicht erforderlich, dass jedes einzelne Grundstück im Satzungsgebiet für Zwecke der Fremdenbeherbergung oder für Fremdenverkehrszwecke genutzt wird; denn die städtebauliche Prägung eines bebauten Gebiets leitet sich aus der für dieses Gebiet charakteristischen Art der baulichen Nutzung ab, ohne dass diese auf jedem einzelnen Grundstück in dem Gebiet vorliegen müsste. Maßgeblich ist nicht eine quantitative Gegenüberstellung der für Fremdenbeherbergung und der auf andere Weise genutzten Grundstücke, sondern eine wertende Betrachtung, die die städtebauliche Besonderheit des vorgesehenen Satzungsgebiets zu erfassen sucht. Der Senat hat in diesem Sinne bereits wiederholt betont, dass Gewerbegebiete oder Außenbereichsflächen in der Regel nicht durch Fremdenbeherbergung geprägte Gebiete sind und deshalb nicht in den Geltungsbereich einer Fremdenverkehrssatzung einbezogen werden können, dass aber auf der anderen Seite einzelne Straßen oder Bereiche ohne Gebäude mit Fremdenbeherbergung eine im übrigen vorhandene und das Gesamtgebiet erfassende Prägung durch Fremdenbeherbergung regelmäßig nicht aufheben (BVerwG, Urteil vom 27.09.1995 - BVerwG 4 C 28.94 - BVerwGE 99, 242 [247 f.]; Urteil vom 07.07.1994 - BVerwG 4 C 21.93 - BVerwGE 96, 217 [LS 4]; vgl. zum Begriff der Prägung in § 22 Abs. 1 BauGB in ähnlicher Weise BVerwG, Beschluss vom 21.04.1994 - BVerwG 4 B 193.93 - Buchholz 406.11 § 22 BauGB Nr. 1, NVwZ 1995, 271). Auf die vom Berufungsgericht aufgeworfene Frage, ob auf einem Grundstück angesichts der dort festgestellten Nutzung die Begründung oder die Teilung der Rechte nach dem Wohnungseigentumsgesetz droht oder möglich erscheint, ob also für die Einbeziehung dieses Grundstücks in den Geltungsbereich der Satzung ein rechtliches Bedürfnis besteht, kommt es für den städtebaulichen Begriff der Prägung des Gebiets nicht an.

Daraus folgt, daß die Nutzung von im Satzungsgebiet gelegenen Flächen zu öffentlichen Zwecken eine im übrigen feststellbare Prägung dieses Gebiets durch Fremdenbeherbergung zwar in Sonderfällen, nicht aber im Regelfall aufheben kann.

Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung, Grünflächen und Grundstücke, die für kirchliche, soziale oder kulturelle Zwecke genutzt werden, gehören zur üblichen Infrastruktur jeder Gemeinde. Sie sind auch in Fremdenverkehrsgemeinden vorhanden, werden dort von Einwohnern und Gästen erwartet und machen häufig gerade auch die Attraktivität eines "gewachsenen" Fremdenverkehrsortes aus. Wegen ihrer Einbettung in ihre bauliche Umgebung stellen sie jedoch die Prägung eines Fremdenverkehrszwecken dienenden Gebiets durch Fremdenbeherbergung nicht in Frage; ihr Vorhandensein in der Umgebung von Einrichtungen und Gebäuden der Fremdenbeherbergung stellt gewissermaßen den städtebaulichen Normalfall dar. Nur dort, wo Infrastruktureinrichtungen wegen ihrer Anzahl, Größe oder Lage ein derartiges städtebauliches Eigengewicht erhalten, dass der Eindruck entsteht, das betroffene Gebiet biete praktisch keine Beherbergungsgelegenheiten mehr, nimmt die Infrastruktur selbst die Rolle der prägenden städtebaulichen Kraft ein. In einem solchen Fall dürfte sich die Satzung nicht auf das andersartig geprägte Gebiet erstrecken.

Dieses Verständnis des § 22 Abs. 2 Satz 3 (3. Alternative) BauGB ergibt sich schon aus dem Wortlaut der Vorschrift. Das Erfordernis der Prägung ist auf den Begriff "Gebiet" (§ 22 Abs. 2 Satz 3 BauGB) und nicht auf "Grundstücke" (§ 22 Abs. 2 Satz 1 BauGB) bezogen. Es ergibt sich vor allem aber aus dem systematischen Zusammenhang der Vorschrift und ihrer Zielsetzung. § 22 BauGB sieht ein dreistufiges Regelungssystem vor, dessen zweite Stufe - Erlaß der Fremdenverkehrssatzung - lediglich die Funktion hat, gefährdete Teile des Gemeindegebiets zu benennen und einem Genehmigungsvorbehalt zu unterwerfen. Müsste die Frage nach einer Beeinträchtigung der Fremdenverkehrsfunktion schon auf der Stufe des Satzungsrechts für jedes einzelne Grundstück des Satzungsgebiets verbindlich beantwortet werden, wäre die im System des § 22 BauGB vorgesehene dritte Stufe - Entscheidung über die Genehmigung im Einzelfall - im wesentlichen auf die Frage nach dem Vorliegen besonderer Härten reduziert und damit weitgehend ohne Funktion. Auch die der Gemeinde zusätzlich offenstehende Gestaltungsmöglichkeit des § 22 Abs. 9 BauGB - Freistellung einzelner Grundstücke vom Genehmigungsvorbehalt - ließe sich in ein System nicht einfügen, in dem die Entscheidung über die Genehmigung auf die Vermeidung besonderer Härten im Einzelfall beschränkt wäre. Hinzu kommt, dass § 22 BauGB unter anderem gerade dem Zweck dienen soll, durch die Verhinderung oder Verzögerung von "Rolladensiedlungen" die besonders hohen Investitionen von Fremdenverkehrsgemeinden für Infrastruktureinrichtungen abzusichern, die den Bedarf der Einwohnerschaft weit übersteigen (vgl. BTDrucks. 10/4630, S. 55). Auch dies rechtfertigt es, die Abgrenzung des Satzungsgebiets mit einer gewissen Großzügigkeit und Pauschalität vorzunehmen (vgl. auch BTDrucks 10/4630 S. 79, wo es heißt, die Festsetzung eines Genehmigungsvorbehalts solle "für einzelne oder auch für mehrere oder alle Grundstücke in den betreffenden Gebieten" getroffen werden können).

Das Berufungsurteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Satzung der beigeladenen Gemeinde vom 17.03.1988 läßt Rechtsfehler nicht erkennen. Die Einbeziehung der vom Berufungsgericht im einzelnen genannten Flächen ist bei Anwendung des dargestellten Rechtsmaßstabs nicht zu beanstanden, weil sie entweder Teil der Wohnumfeldinfrastruktur sind oder es sich - wie etwa bei dem Sondergebiet für Kinder- und Jugenderholung - sogar um Flächen handelt, die selbst der Fremdenbeherbergung dienen.

Auch die Handhabung der Satzung im vorliegenden Fall, nämlich die Ablehnung des Antrags der Klägerinnen durch den Beklagten, gibt zu Bedenken keinen Anlass, so dass das erstinstanzliche Urteil wiederherzustellen ist. Einer Zurückverweisung des Rechtsstreits zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO) bedarf es nicht. Nach dem rechtlichen Maßstab, den der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung entwickelt hat (BVerwG, Urteil vom 27.09.1995 - BVerwG 4 C 12.94 - BVerwGE 99, 237; Urteil vom 27.09.1995 - BVerwG 4 C 28.94 - BVerwGE 99, 242) ist davon auszugehen, dass durch die Begründung von Wohnungseigentum auf dem Grundstück der Klägerinnen die Zweckbestimmung des Satzungsgebiets und dadurch die städtebauliche Entwicklung und Ordnung in der beigeladenen Gemeinde beeinträchtigt würden. Zwar haben die Klägerinnen darauf hingewiesen, dass ihr Wohnhaus schon jetzt faktisch als Zweitwohnung genutzt und damit der Fremdenbeherbergung entzogen wird, ohne daß die Gemeinde dies verhindern könnte. Die Begründung zweier rechtlich selbständiger und damit unabhängig voneinander verkehrsfähiger Wohneinheiten würde jedoch die damit eingeleitete Entwicklung weiter verfestigen; denn der Anreiz, eine größere und damit auch hinsichtlich der laufenden wirtschaftlichen Belastung kostspieligere wirtschaftliche Einheit zumindest gelegentlich zu vermieten, um auf diese Weise etwa die Kosten für die Unterhaltung von Grund und Gebäude zu senken, ist jedenfalls größer als wenn es sich um zwei kleinere wirtschaftliche Einheiten mit jeweils geringerer Kostenlast in der Hand zweier voneinander selbständiger Eigentümer handelte. Die Beteiligten haben demgegenüber nichts vorgetragen, was zu weiterer Sachaufklärung Anlass geben könnte, wobei erneut darauf hinzuweisen ist, dass die Bezugsgröße für die von der beigeladenen Gemeinde betonte und von den Klägerinnen in Abrede gestellte negative Vorbildwirkung einer Erteilung der Genehmigung nicht nur das Gebiet des Bebauungsplans "Heerenhus" oder gar nur die Straße "Am Teich" ist, sondern das gesamte Satzungsgebiet der Fremdenverkehrssatzung (BVerwG, Urteil vom 27.09.1995 - BVerwG 4 C 28.94 - BVerwGE 99, 242 [245]).

Dass schließlich die beantragte Genehmigung nicht auf der Grundlage des § 22 Abs. 5 Satz 3 BauGB erteilt worden ist, ist gleichfalls nicht zu beanstanden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.09.1995 - BVerwG 4 C 28.94 - BVerwGE 99, 242 [248]). Aus dem Vorbringen der Klägerinnen ergibt sich nichts dazu, daß die Versagung der Genehmigung wirtschaftliche Nachteile zur Folge hätte, die für die Klägerinnen eine besondere Härte bedeuteten. Ihnen steht frei, das Grundstück und das Gebäude in gleicher Weise wie bisher oder im Rahmen des baurechtlich Zulässigen (§ 30 BauGB) auch anders zu nutzen. Das ist nicht unverhältnismäßig.