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Diese Entscheidung

Klage eines Anliegers gegen Straßenumbenennung

OVG Münster, Beschluss vom 15.01.1987 - Az.: 15 A 563/84

Leitstze:
1. Den Straßenanliegern steht nach nordrhein-westfälischem Recht im Falle der Umbenennung einer Straße grundsätzlich kein Recht auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung zu. (amtlicher Leitsatz)

2. Auf die Einhaltung ständig praktizierter verwaltungsinterner Umbenennungsgrundsätze haben sie nur insoweit einen Anspruch, als diese (auch) dem Schutz ihrer Interessen zu dienen bestimmt sind. (amtlicher Leitsatz)

3. Die Wahl eines anstößigen Straßennamens kann das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Anwohner verletzen. (amtlicher Leitsatz)

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Volltext

Grnde

Der Kläger hat zutreffend einen Anfechtungsantrag gestellt. Der streitige Beschluß der Bezirksvertretung vom 24.09.1981 ist ein gem. § 42 I VwGO anfechtbarer Verwaltungsakt. Zwar enthält die Benennung einer gemeindlichen Straße - gleiches gilt für die Umbenennung - weder ein Ge- oder Verbot, noch ist sie überhaupt darauf gerichtet, die Rechtsstellung einzelner Personen, etwa der Anlieger oder der Straßenbenutzer, zu verändern. Jedoch wird mit dem Straßennamen eine für die Verkehrs- und Erschließungsfunktion wesentliche und deshalb (ordnungs-)rechtlich bedeutsame Eigenschaft der Straße festgelegt. Es handelt sich folglich um eine adressatlose, sachbezogene Allgemeinverfügung i. S. von § 35 S. 2 Alt. 2 VwVfG NW, die im Wege der Anfechtungsklage anzugreifen ist (vgl. Senat, Beschl. v. 31.07.1979 - 15 A 368/79; VGH Mannheim, NJW 1981, 1749; Hüttebräucker, VBlBW 1985, 74; Niehues, DVBl 1982, 318; Kodal-Krämer, StraßenR, 4. Aufl. 1985, S. 279 Rdnrn. 17, 1; Kopp, VwVfG, 4. Aufl. [1986], § 35 Rdnr. 67; Stelkens-Bonk-Leonhardt, VwVfG, 2. Aufl. 1983, § 35 Rdnr. 137)

Die Anfechtungsklage des Klägers ist indes abzuweisen, denn er wird durch den angefochtenen Verwaltungsakt der beklagten Bezirksvertretung nicht in seinen Rechten verletzt (§§ 42 II, 113 II VwGO).

Als adressatlose, sachbezogene Allgemeinverfügung i. S. von § 35 S. 2, Alt. 2 VwVfG NW war der angefochtene Verwaltungsakt nicht an den Kläger gerichtet. Die Anfechtungsklage des Nichtadressaten ("Dritten") ist mangels unmittelbarer Rechtsbetroffenheit nur dann erfolgreich, wenn die Behörde Grundrechte des Klägers oder eine einfachgesetzliche Norm verletzt hat, die den Kläger als Teil eines normativ hinreichend deutlich abgegrenzten Personenkreises gerade auch vor dem betreffenden rechtswidrigen Verwaltungsakt schützen will (vgl. BVerwGE 65, 167 = NJW 1982, 2885; BVerwG, BayVBl 1984, 248). Als solche drittschützenden Normen kommen sowohl zwingende als auch solche Rechtssätze in Betracht, die der Behörde ein Ermessen einräumen. Immer ist jedoch erforderlich, daß der jeweilige Kläger sich auf die Verletzung eines Rechtssatzes berufen kann, der jedenfalls auch dem Schutz seiner Individualinteressen dient und ihm damit ein subjektiv-öffentliches Recht auf seine Beachtung gewährt. Dem Kläger muß daher zumindest ein-normativ ableitbarer - Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung zustehen (vgl. BVerwGE 39, 235 = NJW 1973, 724; VG Freiburg, DVBl 1986, 1168 m. Anm. Kirchhof Pietzcker, JuS 1982, 108 f.). Dagegen reicht allein die Beeinträchtigung seiner Interessen nicht aus. Denn der Erfolg der Anfechtungsklage setzt nach den §§ 42 II, 113 I 1 VwGO nicht eine bloß tatsächliche Betroffenheit, sondern eine Verletzung eigener Rechte voraus (vgl. BVerwGE 61, 256 [262] = NJW 1981, 1393; Erichsen, VerwArch 64 [1973], 323).

1. Die Aufgabe der Benennung von gemeindlichen Straßen ist im Lande Nordrhein-Westfalen nicht spezialgesetzlich geregelt.

Sie obliegt den Gemeinden kraft ihres Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 II GG, Art. 78 I, II Verf NRW, §§ 1, 2 GO NRW). Soweit ihr zugleich eine ordnungsrechtliche Bedeutung zukommt (vgl. Senat, Beschl. v. 31.07.1979 - A 368/79; Kodal-Krämer, S. 278 [Rdnrn. 13.1, 13.2]; Ehlers, DVBl 1970, 494), erschöpft sich diese darin, sicherzustellen, daß die Straßen überhaupt einen unterscheidbaren Namen tragen. Hiergegen ist im vorliegenden Fall offensichtlich nicht verstoßen worden. Im Gegenteil zielte der streitige Beschluß der beklagten Bezirksvertretung darauf ab, die bisherige Heine-Straße in Köln-L. von der gleichnamigen Straße in Köln-W. zu unterscheiden.

2. Die Vorschriften über die Aufhebung begünstigender Verwaltungsakte (§ 48 I 2, II-IV, § 49 II, V VwVfG NW) kommen dem Kläger gleichfalls nicht zugute. Denn durch die Zuteilung eines Straßennamens wird ein Recht oder ein rechtlich erheblicher Vorteil der Anlieger nicht begründet (vgl. § 48 I 2 VwVfG NW). Die Rechtsstellung der Anlieger wird durch sie weder unmittelbar noch mittelbar erweitert. Insbesondere wird durch die mit ihr verbundene Bestimmung der Wohnanschrift das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Anwohner (Art. 2 I i. V. mit Art. 1 I GG) nicht berührt. Denn die Bezeichnung der Wohnung gehört nicht zu dem Bereich privater Lebensgestaltung, der durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht geschützt ist (vgl. BVerfG, NVwZ 1984, 36).

Ebensowenig wird der zugeteilte Straßenname zum Bestandteil des Grundeigentums der Anlieger, weil der Gesetzgeber eine entsprechende Inhaltsbestimmung i. S. von Art. 14 I 2 GG nicht getroffen hat. Der Straßenname gehört vielmehr nur zu den das Grundstückseigentum tatsächlich mitbestimmenden Gegebenheiten, auf deren Fortbestand der Eigentümer als solcher keinen Anspruch hat (vgl. VGH München, BayVBl 1966, 64; NVwZ 1983, 352).

War der Kläger mithin durch die Zuteilung des früheren Straßennamens nicht in rechtserheblicher Weise begünstigt, so konnte die beklagte Bezirksvertretung den Straßennamen ändern, ohne hierbei an die einschränkenden Voraussetzungen der §§ 48 II-IV und 49 II, V VwVfG NW gebunden zu sein (vgl. VGH Mannheim, NJW 1979, 1670; VGH München, NVwZ 1983, 352). Dementsprechend ist es auch nicht möglich, aus dem Aufhebungsermessen der Beklagte nach §§ 48 I 1, 49 I VwVfG NW einen Anspruch des Klägers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung herzuleiten. Denn die §§ 48 und 49 VwVfG NW schützen das Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand einer getroffenen Regelung nur insoweit, als diese Regelung ihm i. S. von § 48 I 2 VwVfG NW ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil vermittelt hat. Einen Schutz auch im Falle einer nur tatsächlich begünstigenden Regelung bieten sie hingegen nicht (vgl. VGH München, NVwZ 1983, 352).

3. Andere einfachgesetzliche Vorschriften, denen ein verletztes Recht des Klägers entnommen werden könnte, sind nicht vorhanden. Die vom Rat der Stadt Köln am 20.11.1980 beschlossenen "Grundsätze für die Straßenneu- und -umbenennung", auf deren Verletzung der Kläger sich beruft, sind keine außenwirksamen Rechtssätze, sondern Handlungsanweisungen des Rats an den Oberstadtdirektor (vgl. § 28 I GO NRW) und die Bezirksvertretungen (vgl. § 13b I, II GO NRW) mit lediglich verwaltungsinternem Regelungsanspruch (vgl. Senat, Beschl. v. 04.06.1985 - 15 B 386/85).

Allerdings können sich ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften trotz ihrer nur verwaltungsinternen Geltung deshalb mittelbar auf das Außenverhältnis auswirken, weil die Verwaltung zur Wahrung des Gleichheitssatzes des Art. 3 I GG verpflichtet ist und sich demgemäß durch die Anwendung der Vorschriften im Verhältnis zu den betroffenen Bürgern selbst bindet (vgl. BVerwGE 61, 15 = NJW 1981, 535; BVerwG, NJW 1985, 1234). Da jedoch die mittelbare Außenwirkung einer Verwaltungsvorschrift nicht weiter reichen kann als die unmittelbare Außenwirkung eines Rechtssatzes mit gleichem Inhalt (vgl. BGHZ 91, 243 = NJW 1984, 2216), sind die "Grundsätze für die Straßenneu- und -umbenennung" für die Rechtsstellung des Klägers nur insoweit bedeutsam, als sie nach dem Willen ihres Urhebers, des Rates der Stadt Köln, dazu dienen sollen, die Interessen der einzelnen Straßenanlieger zu schützen. Denn nur unter dieser Voraussetzung könnte einem Rechtsatz mit gleichem Inhalt ein subjektiv-öffentliches Recht des Klägers auf seine Beachtung entnommen werden.

Der Kläger rügt eine Verletzung der Nr. 3.2 der "Grundsätze", derzufolge ausländische Straßennamen möglichst nur zu verwenden sind, wenn ihre Aussprache mit der deutschen identisch ist. Diese Bestimmung bezweckt, Mißverständnisse zu vermeiden, die sich aus einer unterschiedlichen Aussprache ausländischer Straßennamen ergeben können. Sie schützt damit - ähnlich wie die Benennung der gemeindlichen Straßen überhaupt - das öffentliche Interesse daran, daß Wohngebäude, Betriebe, öffentliche Einrichtungen und Amtsgebäude im Verkehr der Bürger untereinander und zwischen Bürgern und Behörden möglichst leicht und ungehindert aufgefunden werden können. Zwar berühren Umstände, die die Auffindung der Straßenanlieger erschweren, mittelbar auch deren Interesse an ihrer Auffindbarkeit. Doch hat der Rat der Stadt Köln der Gefahr von Mißverständnissen infolge einer unterschiedlichen Aussprache ausländischer Straßennamen keine derart große Bedeutung beigemessen, daß er den Bezirksvertretungen die Verwendung solcher Straßennamen mit einer von der deutschen abweichenden Aussprache strikt untersagt hätte. Vielmehr sollen entsprechende Benennungsbeschlüsse nur "möglichst" unterbleiben. Angesichts dieses - sogar verwaltungsintern weitgehend abgeschwächten Verbindlichkeitsanspruchs stellt sich die Bestimmung in Nr. 3.2 der "Grundsätze" im wesentlichen als eine bloße Empfehlung des Rats an die Bezirksvertretungen dar, die dazu beitragen soll, daß die im öffentlichen Interesse gelegene Aufgabe der Straßenbenennung in einer insgesamt möglichst sachgerechten und zweckentsprechenden Weise erledigt wird. Dagegen ist ein Schutz der nur mittelbar betroffenen Interessen der einzelnen Straßenanlieger mit ihr nicht bezweckt.

Mangels eines solchen Schutzzwecks kann der Kläger sich auf eine denkbare Verletzung der Nr. 3.2 der "Grundsätze" auch dann nicht mit Erfolg berufen, wenn angenommen wird, daß diese Empfehlung in früheren, vergleichbaren Fällen durchweg beachtet worden ist. Denn das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 I GG gewährt dem Bürger nicht ohne weiteres einen Anspruch auf Fortführung einer tatsächlich vorteilhaften Verwaltungspraxis, sondern begünstigt ihn nur dann, wenn ohnehin schon ein Bezug zu seiner Rechtssphäre besteht (vgl. BVerwG, DÖV 1979, 911; Pietzcker, JuS 1982, 110). An einem solchen, die Anwendbarkeit. des Art. 3 I GG eröffnenden Bezug zur Rechtssphäre des Klägers fehlt es im vorliegenden Fall.

Ob Art. 3 I GG über die Fälle einer vorausgesetzten rechtlichen Betroffenheit hinaus auch schlechthin willkürliche Interessenbeeinträchtigungen verbietet (vgl. hierzu BVerwGE 65, 167 = NJW 1982, 2885), mag dahinstehen. Selbst wenn die streitige Straßenumbenennung mit den erwähnten "Grundsätzen" und einer hieran anknüpfenden Verwaltungspraxis nicht voll in Einklang stehen sollte, liegen ihr doch jedenfalls solche Erwägungen zugrunde, die den Vorwurf einer willkürlichen Handlungsweise der Beklagten ausschließen (vgl. BVerwGE 65, 167 = NJW 1982, 2885).

4. Auch im übrigen sind durch die streitige Straßenumbenennung Grundrechte des Klägers nicht verletzt worden. Daß die Wohnanschrift des Klägers weder Bestandteil seines allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 I i. V. mit Art. 1 I GG) noch Bestandteil seines Grundeigentums (Art. 14 GG) ist, ergibt sich aus dem zu §§ 48, 49 VwVfG NW Gesagten. Ebensowenig ist das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Klägers deshalb - mittelbar - verletzt worden, weil die Beklagte einen anstößigen Straßennamen gewählt hätte, dessen Verwendung als Teil seiner Anschrift dem Kläger nicht zugemutet werden könnte. Die Benennung einer Straße nach dem Schriftsteller Oscar Wilde ist offensichtlich nicht anstößig, mag auch der Kläger die Person dieses Schriftstellers aus den in seinem Schreiben vom 28.12.1982 erwähnten Gründen ablehnen.

Schließlich ist auch die allgemeine Handlungsfreiheit des Klägers (Art. 2 I GG) nicht rechtswidrig beeinträchtigt worden. Zwar ist es denkbar, daß den Kläger, obwohl er nicht Adressat der streitigen Straßenumbenennung war, immerhin aufgrund besonderer gesetzlicher Bestimmungen die Pflicht traf, einzelne Behörden oder öffentliche Einrichtungen über seine neue Anschrift zu unterrichten (vgl. hierzu näher VGH Mannheim, NJW 1981, 1749). Doch knüpfen derartige Mitteilungspflichten lediglich an die Tatsache einer geänderten Anschrift an, ohne daß es auf den Grund der Änderung und deren Rechtmäßigkeit ankäme. Der Eingriff in die grundgesetzlich geschützte Freiheitssphäre besteht mithin allein in der Auferlegung der betreffenden Mitteilungspflicht selbst. Dagegen kommt den Umständen, die die Pflicht aktualisieren, unter dem Gesichtspunkt des Art. 2 I GG ein eigener Eingriffswert nicht zu.