Mindestfraktionsstärke in einem Gemeinderat

BVerwG, Beschluss vom 31.05.1979 - Az.: 7 B 77.78

Leitsätze:

Kategorien:

• Fraktionen

Volltext

Tatbestand

Die beiden Kläger, die als Mitglieder der FDP/DVP in den beklagten Gemeinderat gewählt wurden, begehren die Feststellung, daß sie berechtigt seien, in dem Gemeinderat eine Fraktion zu bilden. Der Gemeinderat besteht aus 32 Mitgliedern; nach § 2 Abs. 1 Satz 2 seiner Geschäftsordnung muß eine Fraktion mindestens 3 Stadträte umfassen.

Klage und Berufung der Kläger waren erfolglos.

Gründe

Auch ihre Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Berufungsurteil ist unbegründet. Der allein geltend gemachte Revisionszulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist nicht gegeben.

Die Geschäftsordnung des beklagten Gemeinderats, deren Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 2 von den Klägern beanstandet wird, hat ihre gesetzliche Grundlage in § 36 Abs. 2 der baden-württembergischen Gemeindeordnung. Nach dieser Vorschrift regelt der Gemeinderat seine inneren Angelegenheiten im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften durch eine Geschäftsordnung. In Anwendung dieses nichtrevisiblen Landesrechts führt der Verwaltungsgerichtshof aus, dass dem Gemeinderat kraft seiner Autonomie bei der Entscheidung über die Mindeststärke der Fraktionen ein weites Ermessen zustehe. Als rechtliche Schranken bei dieser Ermessensentscheidung kämen in Betracht in erster Linie das Willkürverbot, aber auch die Grundsätze über die Chancengleichheit und über den Minderheitenschutz. Gegen diese rechtlichen Schranken verstoße es nicht, bei einer aus 32 Gemeinderatsmitgliedern bestehenden Volksvertretung die Fraktionsmindeststärke auf 3 Stadträte festzusetzen.

Die Beschwerde hält für grundsätzlich bedeutsam, ob dem Kommunalparlament kraft seiner Autonomie bei der Entscheidung über die Mindeststärke einer Fraktion wirklich ein so weites Ermessen zustehe, wie das Berufungsgericht meine, oder ob hier nicht vielmehr auf Grund der angeführten Rechtsgrundsätze und Normen Schranken gesetzt seien und die Mehrheit eines Kommunalparlaments anerkennen müsse, dass sich schon zwei ihrer Mitglieder zu einer Fraktion zusammenschließen dürften. Die Beschwerde sieht hierbei die den Einzelfall überschreitende Gewichtigkeit der aufgeworfenen Rechtsfrage darin, dass in den Kommunalparlamenten der Bundesrepublik Deutschland in zahlreichen Fällen der gleiche Sachverhalt wie hier gegeben sei, dass Parteien oder sonstigen Wählervereinigungen nur zwei Mandate zugefallen seien, die Geschäftsordnungen dieser Kommunalparlamente aber die Bildung von Fraktionen von einer größeren Zahl von Mandatsträgern als zwei abhängig machten, während es andererseits auch Fälle gebe, in denen sich schon zwei Mandatsträger eines Kommunalparlaments zu einer Fraktion zusammenschließen und als solche bezeichnen dürften. Dieses Vorbringen gibt der Rechtssache jedoch keine grundsätzliche, d.h. gerade eine über den vorliegenden Einzelfall hinausgehende allgemeine Bedeutung. Denn die Frage, welches Quorum für die Bildung einer Fraktion in einem Parlament oder einer Gemeindevertretung vorausgesetzt werden darf, lässt sich - soweit eine generelle landesgesetzliche Regelung fehlt - nur für den jeweiligen Einzelfall beurteilen, wobei auch die Gesamtzahl der Mitglieder des Parlaments Berücksichtigung finden darf. So wäre es angesichts des Zwecks der Fraktionen, durch kollektive Vorbereitung der Willensbildung in Gruppen politisch Gleichgesinnter die Arbeit im Plenum zu straffen und zu konzentrieren, unbedenklich, in kleineren Gemeinden mit einer geringen Zahl von Gemeinderäten (vgl. § 25 Abs. 2 der baden-württembergischen Gemeindeordnung) Fraktionen mit einer Mindeststärke von zwei Gemeinderäten zuzulassen, während die Anlegung dieses Maßstabes in größeren Gemeinden, deren Volksvertretung wie im vorliegenden Falle aus 32 oder aus noch mehr Gemeinderatsmitgliedern besteht, dem Zweck der Fraktionsbildung zuwiderlaufen und die Arbeit im Plenum erschweren könnte. Der Umstand, dass Vertretungen anderer Gemeinden gleicher Größe wie der Beklagte eine Fraktionsbildung bei nur zwei Gemeinderatsmitgliedern zulassen, besagt im übrigen nichts dafür, dass die Regelung des Beklagten verfassungsrechtlich unzulässig sei. Insbesondere lässt sich daraus kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG herleiten, da der jeweilige Normgeber nur verpflichtet ist, in seinem Herrschaftsbereich den Gleichheitssatz zu wahren und die Zulässigkeit seiner Regelung deswegen nicht davon abhängt, dass andere Normgeber eine abweichende oder gleichartige Regelung getroffen haben (vgl. BVerfGE 33, 224 (231)). Andererseits ist anerkannt, dass das Parlament kraft seiner Autonomie bei der Regelung seiner inneren Angelegenheiten eine weitgehende Gestaltungsfreiheit hat (vgl. BVerfGE 44, 308 (314 f., 318 ff.); BayVerfGH, Entscheidung vom 30. April 1976, BayVerfGHE 29, 62 (88)); gleiches gilt für die Volksvertretung einer Gemeinde (vgl. auch Beschluss des Senats vom 12. September 1977 - BVerwG 7 B 112.77 - betr. Besetzung der Gemeindeausschüsse nach dem d'Hondtschen Höchstzahlverfahren). Dass der Beklagte bei der streitigen Regelung die seinem Ermessen durch die Verfassung gezogenen Schranken überschritten hat, ist hier auch nicht ersichtlich.