Inhalt und Umsetzung eines Bürgerentscheids

OVG Lüneburg, Beschluss vom 07.05.2009 - Az.: 10 ME 277/08

Leitsätze:
1. Die Vertretungsberechtigten eines Bürgerbegehrens und die Bürger der Gemeinde haben kein subjektives öffentliches Recht auf Vollzug des Bürgerentscheids. (amtlicher Leitsatz)

2. Wird in einem Bürgerentscheid der Erhalt von Parkplätzen beschlossen, so bezieht sich dieser Beschluss nicht auch auf den Erhalt von um die Parkplätze gruppierten Bäumen. (Leitsatz des Herausgebers)

Kategorien:

• Bürgerbegehren, Bürgerentscheid

Volltext

Tatbestand

Die nach § 146 Abs. 1 VwGO zulässige Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg.

Der Antragsgegner plant im Zusammenhang mit dem Tourismusprojekt "Erlebniswelt Weserrenaissance", in dessen Zuge der Landkreis Holzminden das als regionales Kulturzentrum genutzte Schloss Bevern saniert, eine Umgestaltung des dem Schloss westlich vorgelagerten Schlossumfeldes. Am Rande dieses Schlossvorplatzes befinden sich ein Einkaufsmarkt der Firma C. an dessen Nordseite, die Post, ein Schreibwarenladen, eine Fahrschule sowie ein Eiscafe an der Westseite und ein Jugendzentrum, eine Schulbushaltestelle und das Schulgelände im früheren Torhaus an der Südseite. Der Platz ist mit zahlreichen Bäumen bestanden, darunter drei Kastanien sowie eine Blutbuche in seinem nördlichen Bereich und neun Bäume (2 Kirschbäume, 2 Baumhasel, 1 Birke, 1 Spitzahorn, 1 Tulpenahorn, 1 Bergahorn, 1 Esche), die den vorhandenen Parkplatz hinter der Post umgeben. Ziel der Planung soll es sein, 90 bis 100 Pkw-Stellplätze zu schaffen und die frühere Gliederung des Schlossvorplatzes in Zufahrts- und Wirtschaftsbereich wieder sichtbar zu machen. Das Niedersächsische Landesamt für Denkmalpflege kritisierte in einer ersten Stellungnahme vom 4. August 2006, dass der Akzent der gemeindlichen Planung nahezu ausschließlich auf der Ausrichtung und Nutzung für den Verkehr liege und die Planziele in ihrem Gesamtergebnis mit den Anforderungen der §§ 6 bis 8 NDSchG nicht vereinbar seien. In weiteren Gesprächen machte das Landesamt deutlich, dass aus Sicht des Denkmalschutzes die derzeit durch Bäume verdeckte Schlossansicht bereits im Eingangsbereich ermöglicht werden solle.

Nachdem - hieran anknüpfend - der Entwurfsplaner in der Ratssitzung am 17. Januar 2007 zu den weiteren Planungen erläutert hatte, dass die beabsichtigte großflächige und offene Gestaltung des "Multifunktionsplatzes" ohne die Entfernung des vorhandenen, teilweise überalterten Baumbestandes sowie der vorhandenen Randbegrünung nicht möglich wäre und dieser Baumbestand vermutlich ohnehin Opfer der erforderlichen Tiefbaumaßnahme werden würde, zeigten der Antragsteller und zwei weitere Vertretungsberechtigte dem Antragsgegner am 6. Februar 2007 die Einleitung eines Bürgerbegehrens an. Am 16. April 2007 wurde das Bürgerbegehren mit den erforderlichen Unterschriften beim Antragsgegner eingereicht. Dessen Verwaltungsausschuss stellte daraufhin am 2. Mai 2007 fest, dass das Bürgerbegehren zur baulichen Umgestaltung des Schlossumfeldes gültig sei. Der Bürgerentscheid wurde am 15. Juli 2007 durchgeführt mit der Fragestellung:

"Sind Sie dafür, dass die großen Bäume - 3 Kastanien und 1 Blutbuche - und die 20 Parkplätze hinter der Post erhalten bleiben?"

Beim Bürgerentscheid wurde dem Bürgerbegehren entsprochen. Die Mehrheit der gültigen Stimmen lautete auf "JA" und diese betrug - nach berichtigter Bekanntmachung vom 9. August 2007 - mit 885 Stimmen auch mindestens 25 % der nach § 34 NGO Wahlberechtigten (882,25).

Der Antragsgegner änderte daraufhin die bisherigen Planungen für die Umgestaltung des Schlossvorplatzes. Die aktuelle Entwurfsplanung (Alternative 1.2) sieht eine Erhaltung der drei Kastanien sowie der Blutbuche und des Parkplatzes hinter der Post vor, beinhaltet indes die Entfernung der neun um diese Parkplätze herum gruppierten Bäume. Der Auffassung der Vertretungsberechtigten für das Bürgerbegehren, die Formulierung des Bürgerentscheides "Erhalt von 20 Parkplätzen hinter der Post" müsse dahingehend verstanden werden, dass diese Fläche einschließlich der sie umgebenden Bäume nicht umgestaltet werden dürfe, wurde in der Sitzung des zuständigen Arbeitskreises am 17. Oktober 2007 entgegengetreten. Am 6. Februar 2008 erteilte der Gemeinderat des Antragsgegners dem Planungsbüro den Auftrag, "die Planung zur baulichen Umgestaltung des Schlossumfeldes entsprechend dem Ergebnis der öffentlichen Vorstellung im Bauausschuss (Alternative 1.2) soweit fertig zu stellen, dass sie die Voraussetzungen für eine Beantragung von Fördermitteln der Dorferneuerung erfüllt...".

Der Antragsteller hat daraufhin "wegen unzureichender Beachtung eines Bürgerentscheids" beim Verwaltungsgericht beantragt,

dem Antragsgegner im Wege einstweiliger Anordnung aufzugeben, die im Zuge der geplanten Neugestaltung des Schlossvorplatzes von Bevern beabsichtigte Beseitigung der in den Grünstreifen um den Parkplatz gruppierten neun Bäume, die vor dem Bürgerbegehren mit orangefarbenen Bändern und einer gegen eine Beseitigung gerichteten Beschriftung gekennzeichnet waren, zu unterlassen.

Er hat die Auffassung vertreten, auch die um den Parkplatz gruppierten neun Bäume seien Gegenstand des Bürgerbegehrens gewesen, weil sie zum Zeitpunkt der Anlage des Parkplatzes gepflanzt worden seien und mit diesem eine Einheit bildeten. Sie seien - was unstreitig ist - zur Vorbereitung des Bürgerbegehrens ebenso wie die 4 Großbäume mit einem orangefarbenen Tuch umwickelt und mit folgender Beschriftung im DIN A 4 - Format versehen gewesen: "Alle ORANGE gekennzeichneten Bäume werden nach dem Plan der Gemeinde gefällt. Deshalb stimmen Sie beim Bürgerentscheid mit Ja um die Bäume zu retten". Auch in Flyern sei hierauf hingewiesen worden.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit Beschluss vom 30. Juni 2008 abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen dargelegt:

Der Antrag sei unzulässig, weil dem Antragsteller sowohl als ehemaligem Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens als auch in seiner Eigenschaft als Bürger des Antragsgegners die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Antragsbefugnis fehle.

Mit der Annahme des zulässigen Bürgerbegehrens und der Herbeiführung des Bürgerentscheids sei den Mitwirkungsrechten des Antragstellers genügt und mit dem Bürgerentscheid das Bürgerbegehren erledigt. Der Antragsteller könne sich deshalb nicht (mehr) auf eine im Zusammenhang mit dem Bürgerbegehren stehende Vertretungsbefugnis oder ein entsprechendes Recht berufen. Auch als Bürger des Antragsgegners könne er nicht geltend machen, Anspruch auf eine bestimmte Art des Vollzugs des Bürgerentscheids zu haben. Bürgerbegehren seien nach dem Wortlaut des § 22b Absatz 1 NGO darauf gerichtet, die Bürgerinnen und Bürger einer Gemeinde über eine Angelegenheit der Gemeinde entscheiden zu lassen. Mit der Durchführung eines solchen Entscheids und der Feststellung seiner Gültigkeit sei das zugrunde liegende Bürgerbegehren abgeschlossen. Insoweit handelt es sich bei dem Bürgerbegehren bzw. dem Bürgerentscheid um ein Recht, das sich auf die Mitwirkung bzw. Teilhabe an der Entscheidungsfindung in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Antragsgegner (§ 22b Abs. 3 NGO) beschränke. Für das Begehren des Antragstellers auf Umsetzung des Bürgerentscheids bzw. auf Vollzug des Entscheids auf eine "bestimmte" Art sei ein entsprechendes von der Rechtsordnung bzw. durch eine Rechtsnorm des geschriebenen oder ungeschriebenen öffentlichen Rechts als schutzwürdig anerkanntes Individualinteresse und damit ein gerichtlich durchsetzbares Recht, auf das sich der Antragsteller in seiner Eigenschaft als Initiator des Bürgerbegehrens bzw. als abstimmungsberechtigter Bürger des Antragsgegners berufen könnte, nicht ersichtlich. Der Antragsteller könne nicht mit Erfolg geltend machen, er wende sich nicht gegen den einen Ratsbeschluss ersetzenden Bürgerentscheid, sondern gegen Vollzugshandlungen des Antragsgegners, die (seiner Auffassung nach) dem Bürgerentscheid widersprächen. Unabhängig davon, dass das Bürgerbegehren bzw. der damit im Zusammenhang stehende Bürgerentscheid - wie der Begriff "Begehren" bereits deutlich mache - regelmäßig auf ein Tun oder Unterlassen, also auf "Vollzugshandlungen" gerichtet sein dürfte, ändere die vom Antragsteller getroffene Differenzierung nach Bürgerentscheid an sich und darauf folgenden Vollzugshandlungen nichts an dem Erfordernis einer Antragsbefugnis für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung. Ein als schutzwürdig anerkanntes Individualinteresse sei im Hinblick auf bestimmte "Vollzugshandlungen" nicht ersichtlich. Ebenso wenig könne der Antragsteller damit gehört werden, die Kommunalaufsicht biete trotz ihrer formellen Gesetzesbindung keine hinreichende Gewähr dafür, dass das Bürgerbegehren korrekt umgesetzt werde; denn der Landkreis als Eigentümer des Schlosses Bevern sei selbst Partei und habe hinsichtlich der Parkplätze finanzielle Zusagen gemacht. Sollte dies zutreffen, so wäre gemäß § 128 Abs. 2 NGO die oberste Kommunalaufsichtsbehörde zuständig. Eine mangelnde Gewähr für eine gesetzeskonforme Rechtskontrolle hinsichtlich des korrekten Vollzugs eines Bürgerentscheids könne deshalb nicht begründet unterstellt werden.

Unabhängig davon hätte der Eilantrag auch in der Sache keinen Erfolg. Denn gemäß § 22b Abs. 4 Satz 1 NGO müsse das Bürgerbegehren die gewünschte Sachentscheidung so genau bezeichnen, dass über sie im Bürgerentscheid mit Ja oder Nein abgestimmt werden könne. Allein entscheidend für den Inhalt des Bürgerentscheids sei die zur Abstimmung gestellte Formulierung der mit "Ja" oder "Nein" zu beantwortenden Sachfrage. Dass die sonstigen Umstände möglicherweise eine anders lautende Interpretation der Sachfrage nahe legten, sei mit Blick auf die im Gesetz geforderte Formenstrenge unerheblich.

Gründe

Dieser Beurteilung tritt der Senat bei. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Überprüfung sich der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, führt zu keinem anderen Ergebnis.

Die Rechtsauffassung des Antragstellers, sein Antrag sei entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht mangels Antragsbefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig, ist unzutreffend. Er hat weder als früherer Vertretungsberechtigter des Bürgerbegehrens noch als Bürger des Antragsgegners ein subjektives öffentliches Recht darauf, dass der Vollzug des Bürgerentscheids durch den Antragsgegner einer gerichtlichen Prüfung unterzogen wird.

Die Vertretungsberechtigten eines Bürgerbegehrens nach § 22b NGO können ungeachtet dessen, dass dies in Niedersachsen anders als in Bayern nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt ist, gegen die Entscheidung über die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens Klage erheben (vgl. Beschl. d. Sen. v. 11.8.2008 - 10 ME 204/08 - NST-N 2008, 193 = NdsVBl 2008, 314 = DVBl 2008, 1268 [Leitsatz] = DÖV 2009, 86 [Leitsatz] = NordÖR 2008, 559 [Leitsatz]). Das gibt ihnen zugleich das Recht, die Belange, welche das Zustandekommen und die Zulassung des Bürgerbegehrens sowie die Durchführung des Bürgerentscheids erfordern, im eigenen Namen wahrzunehmen und wegen des Gebots wirksamen Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) unter bestimmten Voraussetzungen den Anspruch auf Durchführung des Bürgerentscheids gerichtlich sichern zu lassen (vgl. BayVGH, Urt. v. 2.7.2002 - 4 B 00.3532 - BayVBl 2002, 670 = DVBl 2003, 277 = NVwZ-RR 2003, 448). Mit der Durchführung des Bürgerentscheids hat sich das Bürgerbegehren aber erledigt. Das Recht der Vertretungsberechtigten, für das Bürgerbegehren tätig zu werden und dessen Belange zu wahren, ist damit entfallen. Fortwirkende subjektive Rechte der Vertretungsberechtigten bestehen unabhängig vom Ergebnis des Bürgerentscheids nicht. Insbesondere ist ihnen nicht die Möglichkeit eingeräumt, nach erfolgreicher Durchführung des Bürgerentscheids dessen ordnungsgemäße Umsetzung durch die gemeindlichen Organe, also dessen ordnungsgemäßen Vollzug, gerichtlich überprüfen zu lassen. (BayVGH, Urt. v. 2.7.2002, a.a.O.; VG Aachen, Beschl. v. 16.3.2005 - 4 L 166/05 - zitiert nach juris). Diese Kontrolle obliegt allein der Kommunalaufsicht (ebenso: Wefelmeier in: KVR-NGO, Stand: Dezember 2008, § 22b NGO, RdNr. 86).

Auch als abstimmungsberechtigter Bürger hat der Antragsteller kein Recht auf Überprüfung des Vollzugs des Bürgerentscheids. Individualrechtsschutz wäre ihm nur dann zu gewähren, wenn er gegen einen negativen Bürgerentscheid geltend machen würde, durch die Art und Weise der Durchführung des Bürgerentscheides (Abstimmungsverfahren) in der Ausübung seines eigenen Stimmrechtes verletzt worden zu sein. Ein förmliches Überprüfungsverfahren etwa analog dem kommunalen Wahlprüfungsverfahren (§§ 46 ff. NKWG) findet hingegen nicht statt (Urt. d. Sen. v. 20.2.2001 - 10 L 2705/99 - NdsVBl 2001, 165 = NdsRpfl 2001, 240 = DÖV 2002, 253).

Die vom Antragsteller angeführten gegenteiligen Auffassungen, wonach der abstimmungsberechtigte Bürger (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 14.11.1974 - I 453/74 - DVBl 1975, 552), jedenfalls aber die Vertreter des Bürgerbegehrens (Peine/Starke, Rechtsprobleme beim Vollzug von Bürgerentscheiden, DÖV 2007, 740) einen auf dem Verwaltungsrechtsweg durchsetzbaren subjektiven Vollzugsanspruch haben, führen zu einem vom Gesetzgeber nicht gewollten systemwidrigen Ergebnis. Denn der (positive) Bürgerentscheid hat nach § 22b Abs. 11 Satz 1 NGO die Wirkung eines Ratbeschlusses. Das einzelne Ratsmitglied hat nur unter der - selten erfüllten - Voraussetzung einer durch die Verletzung eigener Rechte begründeten persönlichen Klagebefugnis einen individuell durchsetzbaren Anspruch auf Vollzug bzw. gerichtliche Überprüfung des Vollzugs eines Ratsbeschlusses. Folgte man der Mindermeinung käme es mithin zu einer Besserstellung abstimmungsberechtigter Bürger und/oder Vertretungsberechtigter eines Bürgerbegehrens gegenüber den Mitgliedern einer kommunalen Vertretungskörperschaft. Eine solche Besserstellung ist aber sowohl nach der Nds. Gemeindeordnung als auch der Nds. Landkreisordnung nicht gerechtfertigt, weil der Bürgerentscheid gegenüber den Beschlüssen der gewählten Vertretungskörperschaft lediglich ein ergänzendes demokratisches Entscheidungsmittel darstellt (Urt. d. Sen. v. 20.2.2001, a.a.O.; BayVGH, Urt. v. 2.7.2002, a.a.O.; VG Aachen, Beschl. v. 16.3.2005, a.a.O.).

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat überdies - wie vom Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt - auch in der Sache keinen Erfolg. Der Bürgerentscheid hindert den Antragsgegner nicht an der Verfolgung eines Planungskonzepts für die Umgestaltung des Schlossvorplatzes, das u.a. die Entfernung der um die 20 Parkplätze hinter der Post gruppierten 9 Bäume beinhaltet.

Nach 22b Abs. 4 Satz 1 NGO muss das Bürgerbegehren die gewünschte Sachentscheidung so genau bezeichnen, dass über sie im Bürgerentscheid mit Ja oder Nein abgestimmt werden kann. Dazu ist es zwar nicht erforderlich, dass die Fragestellung so konkret ist, dass es zur Umsetzung des Bürgerentscheids nur noch des Vollzugs durch den Bürgermeister bedarf; durch einen Bürgerentscheid können auch Grundsatzentscheidungen getroffen werden, die noch durch Detailentscheidungen im Kompetenzbereich des Gemeinderates ausgefüllt werden müssen (vgl. BayVGH, Beschl. v. 8.4.2005 - 4 ZB 04.1264 - BayVBl 2005, 504 = NVwZ-RR 2006, 209). Die Fragestellung muss aber so bestimmt sein, dass die Bürger erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Insgesamt muss sich der Gegenstand der Entscheidung unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens heraus in sich widerspruchsfrei, inhaltlich nachvollziehbar und verständlich ergeben (vgl. OVGNRW, Urt. v. 19.2.2008 - 15 A 2961/07 - NWVBl 2008, 269 = NVwZ -RR 2008, 636; Wefelmeier in: KVR-NGO, Stand: Dezember 2008, § 22b NGO, RdNr. 27; Ritgen, Die Zulässigkeit von Bürgerbegehren - Rechtspraxis und rechtspolitische Desiderate, in: NWVBl 2003, 87,90) Eine klare und eindeutige Fragestellung ist auch deshalb notwendig, weil der erfolgreiche Bürgerentscheid wie ein Ratsbeschluss der Umsetzung durch die Verwaltung bedarf und diese wissen muss, was von ihr erwartet wird.

Unter Beachtung dieser Vorgaben an die Bestimmtheit der Fragestellung kann dem Antragsteller nicht dahingehend gefolgt werden, dass Gegenstand des Bürgerbegehrens auch der Erhalt der 9 Bäume entlang der Parkplätze hinter der Post gewesen sei. Denn diese werden in der Fragestellung mit keinem Wort erwähnt; in Bezug auf die vorhandene Bepflanzung des Schlossvorplatzes werden ausschließlich und unmissverständlich nur die drei Kastanien und die Blutbuche angesprochen, für deren Erhaltung die Unterzeichner mit JA stimmen sollen. Auch besteht zwischen den 9 Bäumen und den 20 Parkplätzen kein innerer Zusammenhang dergestalt, dass die Frage nach dem Erhalt der Parkplätze und die Frage nach dem Erhalt der diese umgebenden Baumanpflanzungen nur einheitlich beantwortet werden könnten. Es mag sein, dass Abstimmungsberechtigte aufgrund der orangefarbenen Kennzeichnung auch dieser Bäume, deren Ausstattung mit Informationstafeln und aufgrund der verteilten Flyer irrtümlich meinten, sich mit ihrem JA auch für den Erhalt dieser Bäume einzusetzen. Dies ändert indes nichts daran, dass eine solche Entscheidung nach dem eindeutigen Wortlaut der zur Abstimmung gebrachten Fragestellungen nicht getroffen werden konnte und deshalb ein Bürgerentscheid mit (auch) diesem Inhalt nicht hinreichend demokratisch legitimiert wäre.