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Diese Entscheidung

Inhalt und Grenzen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts

BVerfG, Urteil vom 20.03.1952 - Az.: 1 BvR 267/51

Leitsätze:
1. Der Ausgleichsbetrag nach § 14 Abs. 2 des Gesetzes zu Art. 131 GG vom 11. Mai 1951 ist als wirksames Mittel um eine möglichst baldige Unterbringung der verdrĂ€ngten Angehörigen des öffentliches Dienstes zu sichern, verfassungsrechtlich zulĂ€ssig. Er stellt auch keine ÜberbĂŒrdung von Kriegsfolgenlasten auf die Gemeinden dar. (amtlicher Leitsatz)

2. Art. 131 GG ermÀchtigte den Bundesgesetzgeber, den Komplex der RechtsverhÀltnisse verdrÀngter Angehöriger des öffentlichen Dienstes nach eigenem gesetzgeberischem Ermessen konstitutiv zu ordnen und dabei auch die LÀnder und Gemeinden zur Unterbringung dieser Personen heranzuziehen. (amtlicher Leitsatz)

3. Art. 28 GG gewĂ€hrleistet das Selbstverwaltungsrecht in dem Sinne, daß EinschrĂ€nkungen durch den zustĂ€ndigen Gesetzgeber den Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts unangetastet lassen mĂŒssen. ZustĂ€ndiger Gesetzgeber ist im Rahmen des Art. 131 GG auch der Bundesgesetzgeber. (amtlicher Leitsatz)

4. Art. 33 Abs. 2 GG berĂŒhrt das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht. (amtlicher Leitsatz)

5. Zur Behebung außerordentlicher NotstĂ€nde sind auch ungewöhnliche Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht zulĂ€ssig, wenn sie in der Form des Gesetzes vorgenommen und auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige begrenzt werden. (amtlicher Leitsatz)

6. § 91 BVerfGG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. (amtlicher Leitsatz)

7. Eine ZustĂ€ndigkeit der Landesverfassungsgerichte nach § 91 Satz 2 BVerfGG kommt nicht in Betracht, wenn Gemeinden oder GemeindeverbĂ€nde die Unvereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz rĂŒgen. (amtlicher Leitsatz)

8. Gemeinden und GemeindeverbĂ€nde sind im Rahmen des § 91 BVerfGG befugt, die Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit einer Norm des Grundgesetzes dann zu rĂŒgen, wenn diese Norm ihrem Inhalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet ist. (amtlicher Leitsatz)

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Volltext

Tenor

Urteil

des Ersten Senats vom 20. MĂ€rz 1952

- 1 BvR 267/51 -

in dem Verfahren ĂŒber die Verfassungsbeschwerde der Stadt Offenbach am Main gegen die §§ 11-18 des Gesetzes zur Regelung der RechtsverhĂ€ltnisse der unter Art.131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307).

Die Verfassungsbeschwerde wird zurĂŒckgewiesen.

Gründe

I.

Der Zusammenbruch des Deutschen Reiches als Folge des zweiten Weltkrieges brachte fĂŒr eine große Zahl von Angehörigen und VersorgungsempfĂ€ngern des öffentlichen Dienstes den Verlust ihres Amtes oder den Wegfall der Versorgungskasse, von der sie ihre BezĂŒge erhielten. Dies galt vornehmlich fĂŒr Vertriebene, deren Dienststelle nicht mehr vorhanden oder in der einstigen Heimat zurĂŒckgeblieben war, und fĂŒr Berufssoldaten. Die Not dieser Gruppen zu lindern oder zu beheben, war eine unabweisliche staatliche Aufgabe. Die Problematik lag in der Frage, wer an Stelle des einstigen Dienstherrn (z. B. Preußischer Staat, Kommunalverwaltungen in den Ostgebieten) nunmehr zur FĂŒrsorge verpflichtet werden sollte. Um eine einheitliche Lösung dieses Fragenkomplexes zu gewĂ€hrleisten, ermĂ€chtigte Art. 131 GG den Bundesgesetzgeber, "die RechtsverhĂ€ltnisse von Personen, einschließlich der FlĂŒchtlinge und Vertriebenen, die am 8. Mai 1945 im öffentlichen Dienst standen, aus anderen als beamten- oder tarifrechtlichen GrĂŒnden ausgeschieden sind und bisher nicht oder nicht ihrer frĂŒheren Stellung entsprechend verwendet werden", zu regeln. Entsprechendes gilt nach Art. 131 Satz 2 GG fĂŒr Versorgungsberechtigte in gleicher Lage. Von dieser ErmĂ€chtigung hat der Bund mit dem Gesetz zur Regelung der RechtsverhĂ€ltnisse der unter Art. 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBI. I S. 307) (im folgenden G 131) Gebrauch gemacht.

Das Grundanliegen dieses Gesetzes ist es, die betroffenen Personen nach Möglichkeit wieder in den öffentlichen Dienst im Gebiet der Bundesrepublik einzugliedern. Und zwar sind nach § 11 G 131 zu ihrer Unterbringung alle öffentlich-rechtlichen Dienstherren im Bundesgebiet verpflichtet; ausgenommen sind nur Gemeinden mit weniger als 3000 Einwohnern. Der Umfang dieser Unterbringungspflicht ist durch zwei Pflichtanteile bestimmt. Einmal mĂŒssen die Aufwendungen fĂŒr die BeschĂ€ftigung der an der Unterbringung teilnehmenden Personen mindestens 20 v. H. des gesamten Besoldungsaufwands des Dienstherrn erreichen (Besoldungspflichtanteil § 12). Ferner muss die Zahl der in Beamtenplanstellen Untergebrachten mindestens 20 v. H. der Gesamtzahl der Planstellen des Dienstherrn ausmachen (Planstellenpflichtanteil § 13). Dienstherren außerhalb der Bundesverwaltung mĂŒssen, soweit bei ihnen innerhalb von drei Monaten nach dem Inkrafttreten des Gesetzes, d. h. nach dem 1. April 1951, der Pflichtanteil des Besoldungsaufwands nicht erreicht ist, einen Ausgleichsbetrag von 25 v. H. des entgegen § 12 nicht aufgewendeten Besoldungsbetrags zahlen (§ 14 Abs. 2). Bis zur ErfĂŒllung des Planstellenpflichtanteils (§ 13) sind freie und freiwerdende Planstellen in der Regel nur mit den an der Unterbringung teilnehmenden Personen zu besetzen (§ 15). Eine Besetzung mit anderen Beamten bedarf außerhalb der Bundesverwaltung im allgemeinen der Zustimmung der obersten Landesbehörde; mit fortschreitender AnnĂ€herung an diesen Pflichtanteil ist diese Zustimmung fĂŒr jede dritte, dann fĂŒr jede zweite Stelle in der Regel zu erteilen; solange das erste Drittel des Pflichtanteils nicht erreicht ist, darf die Ausnahmezustimmung nur fĂŒr abschließend aufgefĂŒhrte Planstellen besonderer PrĂ€gung erteilt werden (§ 16). Handelt der Dienstherr den Verpflichtungen der §§ 15, 16 zuwider, so hat er laufend den Betrag zu zahlen, der fĂŒr die pflichtwidrig besetzte Planstelle bisher verwandt wurde oder bei neugeschaffenen Planstellen als durchschnittlicher Besoldungsaufwand vorgesehen ist, und zwar solange, bis der Planstellenpflichtanteil erreicht ist (§ 17). Sowohl diese Zahlungen als auch die AusgleichsbetrĂ€ge nach § 14 sind an den Bund zu leisten und ausschließlich fĂŒr Zwecke des G 131 zu verwenden (§ 18).

Die BeschwerdefĂŒhrerin hat am 28. Oktober 1951 Verfassungsbeschwerde erhoben und trĂ€gt folgendes vor:

Die §§ 11-18 G 131 seien grundgesetzwidrig und daher nichtig. Art. 131 GG ermĂ€chtige den Bundesgesetzgeber lediglich, die RechtsverhĂ€ltnisse der verdrĂ€ngten Angehörigen des öffentlichen Dienstes in ihrem VerhĂ€ltnis untereinander, ihrem VerhĂ€ltnis zum frĂŒheren Dienstherrn und zum Bund zu regeln. Soweit das G 131 auch Dritten, hier den Gemeinden, eine Unterbringungspflicht auferlege, ĂŒberschreite es die ErmĂ€chtigung. Die im G 131 normierten Pflichtanteile (§§ 12, 13) und der Zustimmungsvorbehalt mit seiner Strafsanktion (§ 16) verstießen ferner gegen das in Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden gewĂ€hrleistete Recht der Selbstverwaltung. Eine Seite dieses Rechts sei die Personalhoheit. Der Vorbehalt in Art. 28 Abs. 2 GG "im Rahmen der Gesetze" gestatte BeschrĂ€nkungen der Personalhoheit allenfalls durch den Landesgesetzgeber; dem Bund fehle insoweit eine Gesetzgebungskompetenz. Aber selbst wenn der Bund eine Gesetzgebungskompetenz hĂ€tte, sei die Personalhoheit der Gemeinden durch das G 131 so beschnitten, dass das Recht der Selbstverwaltung in seinem Wesensgehalt gekrĂ€nkt sei. Da der natĂŒrliche Abgang an Personal jĂ€hrlich nur 2-3 v. H. betrage, seien 7-10 Jahre nötig, um die Pflichtanteile zu erfĂŒllen. Auf diese Dauer seien die Gemeinden genötigt, unter ZurĂŒcksetzung eigener qualifizierter KrĂ€fte freiwerdende Stellen mit unter UmstĂ€nden weniger geeigneten KrĂ€ften aus dem Kreise der AmtsverdrĂ€ngten zu besetzen. Darin liege auch eine Verletzung des Art. 33 Abs. 2 GG, der jedem Deutschen nach Eignung, BefĂ€higung und fachlicher Leistung gleichen Zugang zu den öffentlichen Ämtern gewĂ€hrleiste; dies beschwere mittelbar auch die Gemeinden. Vor allem werde ihre Personalhoheit durch die HĂ€ufung der Unterbringungspflichten nach dem Stand der heutigen Gesetzgebung ĂŒber die Grenze des ZulĂ€ssigen verletzt; denn neben die Pflichtanteile nach dem G 131 trĂ€ten weitere zugunsten von SchwerbeschĂ€digten, SpĂ€theimkehrern, ZusicherungsempfĂ€ngern, Inhabern eines Bergmannversorgungsscheins, Wiedergutmachungsberechtigten u. a. Unbillig sei auch, dass in den Besoldungsaufwand, der der Berechnung des Besoldungspflichtanteils zugrunde liege, auch technische Angestellte eingerechnet wĂŒrden; dies laufe auf eine Bestrafung der Gemeinden hinaus, die Eigenbetriebe in nichtprivatrechtlicher Gestalt unterhielten. Die schwersten Bedenken seien aber gegen den Ausgleichsbetrag zu erheben, den die Gemeinden bei NichterfĂŒllung des Besoldungspflichtanteils zu entrichten hĂ€tten (§ 14 Abs. 2). Sei dieser Ausgleichsbetrag eine Abgabe, so ermangle dem Bund nach Art. 105 ff. GG die Gesetzgebungskompetenz. Auch liege ein Verstoß gegen Art. 120 GG vor, da die Pflicht zur Lösung des Problems der AmtsverdrĂ€ngten eine typische Kriegsfolgelast sei, die der Bund nicht auf andere, insbesondere nicht auf die Gemeinden abwĂ€lzen könne. Sei dieser Ausgleichsbetrag aber ein Druckmittel, so werde gegen Art. 84 Abs. 3, 37 GG verstoßen, die dem Bund ein Aufsichtsrecht nur gegenĂŒber den LĂ€ndern verliehen, wĂ€hrend die Kommunalaufsicht ausschließlich LĂ€ndersache sei. Überdies sei diese Bestimmung nichtig, weil sie Unmögliches verlange. Der Ausgleichsbetrag werde schon fĂ€llig, wenn innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes, d. h. bis zum 30. Juni 1951 der Besoldungspflichtanteil nicht erreicht sei. Daß aber in dieser Frist der Pflichtanteil unmöglich erfĂŒllt werden konnte, sei offenkundig. In diesem Ausgleichsbetrag sowohl als auch in der Strafsanktion des § 17 G 131 wende der Bundesgesetzgeber finanzielle Zwangsmittel an, die dem historisch gewordenen Bild der Aufsicht ĂŒber Gemeinden wesensfremd und auch deshalb grundgesetzwidrig seien. Der Strafcharakter auch des Ausgleichsbetrages werde dadurch unterstrichen, dass es sich bei richtiger Auslegung des § 14 Abs. 2 um eine einmalige Zahlung handle. Dass sie, die BeschwerdefĂŒhrerin, auch wirtschaftlich durch das G 131 schwer getroffen werde, ergebe sich aus dem Umstand, dass sie bei einem Defizit von zwei Millionen DM fĂŒr diese Unterbringungslast 300 000.- DM aufbringen mĂŒsse; die Gesamtbelastung aller Gemeinden betrage etwa 50 Millionen DM.

Die BeschwerdefĂŒhrerin beantragt, die §§ 11-18 des Gesetzes zur Regelung der RechtsverhĂ€ltnisse der unter Art. 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBI. I S. 307) fĂŒr nichtig zu erklĂ€ren.

Nach § 94 BVerfGG hat das Bundesverfassungsgericht dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und der Arbeitsgemeinschaft kommunaler SpitzenverbĂ€nde Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Von dieser Möglichkeit haben die Bundesregierung und die Arbeitsgemeinschaft Gebrauch gemacht. Beide sind ebenso wie die BeschwerdefĂŒhrerin in der mĂŒndlichen Verhandlung aufgetreten. Die Arbeitsgemeinschaft kommunaler SpitzenverbĂ€nde schließt sich den AusfĂŒhrungen der BeschwerdefĂŒhrerin, zugleich mit einer Vertiefung nach der grundsĂ€tzlichen Seite, an. Die Bundesregierung tritt dem Standpunkt der BeschwerdefĂŒhrerin mit RechtsausfĂŒhrungen entgegen und hebt weiter hervor, dass die dem Bundesgesetzgeber in Art. 131 GG gestellte Aufgabe nur in einer SolidaritĂ€t aller in Betracht kommenden Dienstherren lösbar gewesen sei. Der von der BeschwerdefĂŒhrerin vornehmlich angegriffene § 14 Abs. 2 G 131 sei als Mittel gedacht, die ErfĂŒllung des Besoldungspflichtanteils zu sichern. Die Frist fĂŒr die FĂ€lligkeit des laufend zu zahlenden Ausgleichsbetrages sei im ĂŒbrigen durch VerfĂŒgung der Bundesregierung bis zum 15. August 1951 verlĂ€ngert worden. Von einer fĂŒhlbaren Belastung der Gemeinden durch diesen Ausgleichsbetrag könne nicht gesprochen werden, da sie keinesfalls mehr als 5 v. H. des gesamten Besoldungsaufwands der Gemeinden ausmachen könne (§§ 12, 14 Abs. 2 G 131).

II.

Die in rechter Form und Frist (§ 93 Abs. 2 BVerfGG) erhobene Verfassungsbeschwerde ist zulĂ€ssig. Nach § 91 BVerfGG können Gemeinden und GemeindeverbĂ€nde die Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, daß ein Gesetz des Bundes oder des Landes die Vorschrift des Art. 28 GG verletze. Eine ZustĂ€ndigkeit des Hessischen Staatsgerichtshofs nach § 91 Satz 2 BVerfGG (etwa in Verbindung mit Art. 137, 131 der Hessischen Verfassung und §§ 45 ff. des Hessischen Gesetzes ĂŒber den Staatsgerichtshof vom 12. Dezember 1947, GVBl. 1948, S. 3, 122) kommt hier nicht in Betracht. Die BeschwerdefĂŒhrerin rĂŒgt mit der Verfassungsbeschwerde die Unvereinbarkeit eines Bundesgesetzes mit dem Grundgesetz. § 91 Satz 2 BVerfGG kann aber sinnvoll den Vorrang der Landesverfassungsgerichtsbarkeit nur fĂŒr den Fall statuieren, dass Gemeinden oder GemeindeverbĂ€nde die Unvereinbarkeit von Landesgesetzen mit Art. 28 GG rĂŒgen. Die Kontrolle von Bundesrecht auch nur fĂŒr diesen Einzelfall den Landesverfassungsgerichten zu ĂŒbertragen, wĂŒrde der Gesamtstruktur der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit widersprechen. § 91 Satz 2 BVerfGG ist daher nicht anwendbar, wenn eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband die Unvereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz rĂŒgt (vgl. Arndt, DVBl. 1951, 299; SchĂ€fer, DÖV 1951, 575).

Die im Schrifttum (Kollmann, DÖV 1951, 145; SchĂ€fer, DÖV 1951, 572) gegen die RechtsgĂŒltigkeit des § 91 BVerfGG erhobenen Bedenken sind unbegrĂŒndet. Das Institut der Verfassungsbeschwerde ist im Grundgesetz nicht erwĂ€hnt. Ihre EinfĂŒhrung und Ausgestaltung im einzelnen durch ein besonderes Bundesgesetz war damit keinen BeschrĂ€nkungen unterworfen und ist durch Art. 93 Abs. 2 GG gedeckt. Insbesondere steht nichts entgegen, falls man in Art. 28 Abs. 2 GG kein Grundrecht, sondern nur eine institutionelle Garantie erblicken sollte, auch eine solche durch eine Verfassungsbeschwerde justiziabel zu gestalten. Daß ferner Art. 28 GG nur die Beziehung Bund-LĂ€nder hinsichtlich des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden betreffe, aber den Gemeinden keine Möglichkeit verleihen wollte, selbst auf geeignete Art ĂŒber dieses Recht zu wachen und es notfalls auch gerichtlich durchzusetzen, ist weder aus der Entstehungsgeschichte noch aus dem Wortlaut des Art. 28 GG zu entnehmen. Selbst wenn man Bedenken tragen sollte, den Gemeinden stets eine unmittelbare Beschwerde gegen Landesrecht beim Bundesverfassungsgericht zuzubilligen, so wĂ€ren diese Bedenken jedenfalls durch § 91 Satz 2 BVerfGG beseitigt, der den LĂ€ndern die Möglichkeit gibt, fĂŒr diese Fallgruppe die Landesverfassungsgerichtsbarkeit ausschließlich zustĂ€ndig zu machen (vgl. MĂŒthling, DÖV 1951, 169; Grafe, Der StĂ€dtetag 1951, 125).

III.

1. Die BeschwerdefĂŒhrerin rĂŒgt in erster Linie, dass die §§ 11-18 G 131 mit Art. 28 Abs. 2 GG unvereinbar seien Nach Art. 28 Abs. 2 GG muss den Gemeinden das Recht gewĂ€hrleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Obwohl Art. 28 GG im Abschnitt "Der Bund und die LĂ€nder" untergebracht ist, sollte den Gemeinden hier das Recht der Selbstverwaltung in Ă€hnlichem Umfang garantiert werden, wie es in dem unter den Grundrechten stehenden Art. 127 der Weimarer Verfassung (RV) der Fall gewesen war. War Art. 127 RV ursprĂŒnglich wegen des Gesetzesvorbehalts weithin als "materiell inhaltlos" bezeichnet worden (so noch AnschĂŒtz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 8. Aufl. 1928, S. 334 f), so setzte sich mehr und mehr die Meinung durch, dass Art. 127 RV das Recht der Selbstverwaltung institutionell garantiere. Der Staatsgerichtshof fĂŒr das Deutsche Reich gab in seiner Entscheidung vom 10./11. Dezember 1929 (Lammers-Simons Bd. II S. 107) die dann herrschend gewordene Auffassung mit den Worten wieder: "Art. 127 RV bedeutet kein bloßes Programm ohne rechtlichen Gehalt. Er setzt vielmehr bindend fest, daß den Gemeinden und GemeindeverbĂ€nden das Recht der Selbstverwaltung zustehe. Die Landesgesetzgebung darf daher dieses Recht nicht aufheben und die Verwaltung der Gemeindeangelegenheiten nicht den Staatsbehörden ĂŒbertragen. Sie darf die Selbstverwaltung auch nicht derart einschrĂ€nken, dass sie innerlich ausgehöhlt wird, die Gelegenheit zu kraftvoller BetĂ€tigung verliert und nur noch ein Scheindasein fĂŒhren kann. Nicht aber ist aus Art. 127 RV herzuleiten, dass er den Gemeinden die Selbstverwaltungsrechte in ihren Einzelheiten verbĂŒrge, die ihnen zur Zeit der VerkĂŒndung der Verfassung zustanden..." (zustimmend, wiewohl hinsichtlich der praktischen Tragweite skeptisch AnschĂŒtz, aaO, 14. Aufl. 1933, S. 583). Dieser Auslegung ist auch fĂŒr Art. 28 Abs. 2 GG zu folgen. Diese Bestimmung unterscheidet sich von Art. 127 RV nur dadurch, dass sie den Begriff der Selbstverwaltung in ihrem ersten Satz umschreibt und das Prinzip der AllzustĂ€ndigkeit in diese Umschreibung aufnimmt. Die Entstehungsgeschichte des Art. 28 Abs. 2 GG (vgl. JöR N.F. 1, 1951, S. 253 ff.) ergibt aber nicht, daß der Grundgesetzgeber im ĂŒbrigen hinter der Auslegung, die Art. 127 RV gegen Ende der Weimarer Republik gefunden hatte, zurĂŒckbleiben oder darĂŒber hinausgehen wollte.

Zum Recht der Selbstverwaltung gehört auch die Personalhoheit (vgl. Bayer. VerfGH, 21. November 1949, VGHE n. F. Bd. 2 Teil II, S. 162 ff.). Die in §§ 11-18 G 131 enthaltenen BeschrÀnkungen der Personalhoheit der Gemeinden sind daher dann mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar, wenn sie dem Vorbehalt "im Rahmen der Gesetze" entsprechen und wenn sie den Wesensgehalt der gemeindlichen Personalhoheit unangetastet lassen.

Bedeuten die Worte "im Rahmen der Gesetze" nichts anderes, als dass BeschrĂ€nkungen des Selbstverwaltungsrechts bis zu der aufgewiesenen Grenze nur durch ein Gesetz erfolgen dĂŒrfen, so ist doch die Meinung der BeschwerdefĂŒhrerin unrichtig, dass nur die LĂ€nder insoweit eine Gesetzgebungskompetenz hĂ€tten. Zwar gehören Gemeindeangelegenheiten grundsĂ€tzlich zur Gesetzgebungsbefugnis der LĂ€nder (Art. 70 ff., insbes. arg. Art. 75 Ziff. 1 GG). Wenn jedoch Art. 131 GG den Bund ermĂ€chtigen sollte, auch die Gemeinden zur Unterbringung der verdrĂ€ngten Angehörigen des öffentlichen Dienstes durch Bundesgesetz zu verpflichten, so wĂ€re insoweit fĂŒr den Bundesgesetzgeber eine Sondergesetzgebungskompetenz beschrĂ€nkten Umfangs geschaffen, deren Ausnutzung im Rahmen des Art. 131 GG den Bund zu einer EinschrĂ€nkung der gemeindlichen Personalhoheit befĂ€higen wĂŒrde. Dass die ErmĂ€chtigung des Art. 131 GG aber so weit geht, ergeben Entstehungsgeschichte und Sinn dieser Norm.

2. Bei den Debatten, die schließlich zur heutigen Fassung des Art. 131 GG gefĂŒhrt haben, spielte die Frage eine große Rolle, ob den verdrĂ€ngten Angehörigen des öffentlichen Dienstes ein Recht auf Wiedereinstellung von vornherein abgeschnitten und nur VersorgungsansprĂŒche gewĂ€hrt werden sollten. Der ursprĂŒngliche Vorschlag des Allgemeinen Redaktionsausschusses sprach Rechte auf Wiedereinstellung in der Tat schlechthin ab. Auf Interventionen der BeamtenverbĂ€nde fiel diese Bestimmung und man einigte sich dahin, in einer allgemein gehaltenen Rahmenvorschrift den Bundesgesetzgeber zur Regelung dieses ganzen Komplexes zu ermĂ€chtigen. Die dem heutigen Art. 131 GG fast wörtlich entsprechende Formulierung des Organisationsausschusses (14. Januar 1949) blieb aber weiter wegen der Frage umstritten, ob nur eine Versorgung oder auch eine Wiedereinstellung der Lösung des VerdrĂ€ngtenproblems eher gerecht wĂŒrde. Zwischen den entgegenstehenden Auffassungen vermittelte ein Vorschlag des Abgeordneten Dr. Höpker-Aschoff. Er wies darauf hin, dass die völlig ungeklĂ€rten RechtsverhĂ€ltnisse des unter die Bestimmung fallenden Personenkreises unter allen UmstĂ€nden eine gesetzliche Regelung verlangten. Die Frage, inwieweit diesen Personen ein Wiedereinstellungsanspruch zustehe, werde durch das kommende Bundesgesetz geregelt. Der Vorschlag des Organisationsausschusses gewĂ€hrleiste einen solchen Anspruch an sich nicht. Es kam dann unter HinzufĂŒgung der Sperrklausel des letzten Satzes zu der heutigen Fassung des Art. 131 GG (vgl. JöR N.F. 1, 1951. S. 858 ff.). Nach dieser Entstehungsgeschichte kann kein Zweifel sein, dass das Grundgesetz den Bundesgesetzgeber ermĂ€chtigt hat, den bedeutsamen und mehr und mehr bedrĂŒckend gewordenen Komplex der RechtsverhĂ€ltnisse verdrĂ€ngter Beamten nach eigenem gesetzgeberischen Ermessen konstitutiv zu ordnen.

Art. 131 GG selbst ist nicht verfassungswidrig; insoweit ist der Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 15. MĂ€rz 1951 (BGHZ 1, 274) beizutreten. Dabei kann hier offenbleiben, ob Art. 131 den Bundesgesetzgeber auch zu gesetzlichen Maßnahmen ermĂ€chtigt, die ihrerseits Grundrechte, etwa den Gleichheitssatz, verletzen. Solche VerstĂ¶ĂŸe enthalten die §§ 11-18 G 131 nicht.

Von der durch Art. 131 GG gewĂ€hrten Befugnis zu konstitutiver Regelung hat der Bundesgesetzgeber grundsĂ€tzlich in zulĂ€ssiger Weise Gebrauch gemacht, wenn er sich im G 131 bemĂŒht, die betroffenen Personen nicht auf eine Versorgung bei weiterer UntĂ€tigkeit zu verweisen, sondern die noch DienstfĂ€higen in möglichst weitem Umfange wieder in den öffentlichen Dienst einzuordnen. Da das von Art. 131 GG betroffene Personal aber bei Dienstherren verschiedener staats- und verwaltungsrechtlicher Rangordnung, namentlich eben auch bei Gemeinden, beschĂ€ftigt war, war es sachgerecht und durch die ErmĂ€chtigung des Art. 131 gedeckt, dass der Bund auch die LĂ€nder und die Gemeinden mit zur Unterbringung der verdrĂ€ngten Beamten heranzog. Insoweit begrĂŒndet Art. 131 als lex specialis eine Gesetzgebungsbefugnis des Bundes eigener Art, die in Verbindung mit dem G 131 auch den Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Satz 2 GG auszufĂŒllen vermag.

Damit erledigt sich auch der Einwand der BeschwerdefĂŒhrerin, Art. 131 habe den Bundesgesetzgeber nicht ermĂ€chtigt, die RechtsverhĂ€ltnisse der verdrĂ€ngten Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu "Dritten", hier also zu den Gemeinden, in der Weise zu regeln, dass ihnen eine Unterbringungspflicht auferlegt werde.

3. Die RechtsgĂŒltigkeit der §§ 11-18 G 131 wĂ€re dennoch zu verneinen, wenn die darin ausgesprochenen BeschrĂ€nkungen die gemeindliche Personalhoheit in ihrem Wesensgehalt antasteten. Die BeschwerdefĂŒhrerin will eine solche KrĂ€nkung im Wesensgehalt einmal in der Art sehen, in welcher die Unterbringungspflicht geordnet ist, weiter in der Folge, dass ein langer Zeitraum (7-10 Jahre) nötig sei, um die Pflichtanteile zu erfĂŒllen, und schließlich in der HĂ€ufung gleichgearteter Unterbringungspflichten auf Grund weiterer Bundes- und Landesgesetze.

Die Gesamtheit der Normen und GrundsĂ€tze, die den historisch gewordenen Begriff der Selbstverwaltung ausmachen, kann nicht in dem Sinne als unabĂ€nderlich gelten, dass sie in keiner Hinsicht und zu keiner Zeit in ihrem Bestande angetastet werden dĂŒrfte. Gewiss ist ein bestimmter Kern der Selbstverwaltung gegen jede gesetzliche SchmĂ€lerung gesichert. Aber es gibt Erscheinungsformen der Selbstverwaltung, die sich in besonderen Notlagen gewisse EinschrĂ€nkungen gefallen lassen mĂŒssen. Der Maßstab, an dem die ZulĂ€ssigkeit solcher Eingriffe in die Selbstverwaltung zu messen ist, kann kein einheitlicher sein; er Ă€ndert sich nach den besonderen BedĂŒrfnissen der Zeit. Was in ruhigen, verwaltungsmĂ€ĂŸig unproblematischen VerhĂ€ltnissen bereits als unzulĂ€ssiger Eingriff beanstandet werden mĂŒsste, muss, wenn es sich um die rasche Behebung außerordentlicher NotstĂ€nde handelt, als tragbar und sogar geboten angesehen werden. Zu fordern ist lediglich, dass solche ungewöhnlichen Eingriffe in der Form des Gesetzes vorgenommen und dass sie auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige begrenzt werden.

Die Lage der verdrĂ€ngten Angehörigen des öffentlichen Dienstes war seit dem Zusammenbruch in steigendem Maße und vornehmlich seit der WĂ€hrungsreform zu einem Problem erster Ordnung geworden, auf dessen Lösung etwa 500.000 betroffene Personen schmerzlich warteten. Die Lösung war vor der staatlichen Neuordnung der westdeutschen Bundesrepublik nicht möglich und erforderte danach umfĂ€ngliche und schwierige Vorarbeiten. Dieser außergewöhnlichen Lage konnte der Gesetzgeber nur mit Maßnahmen gerecht werden, die der Schwierigkeit der Aufgabe angepaßt waren. Der Ausnahmecharakter der dem Bundesgesetzgeber in Art. 131 erteilten ErmĂ€chtigung war den an der Schaffung des Grundgesetzes beteiligten Gremien gegenwĂ€rtig. Sollte aber der Bundesgesetzgeber die Not der AmtsverdrĂ€ngten schnell und wirksam wenden, so durfte er die Unterbringungspflicht der Dienstherren, auch soweit sie seiner unmittelbaren Aufsicht nicht unterstanden, mit den wirksamsten Mitteln durchsetzen. Weder der Stellenvorbehalt noch das Erfordernis einer Zustimmung der obersten Landesbehörde, das sich im ĂŒbrigen im Rahmen der Kommunalaufsicht hĂ€lt, noch aber auch die Strafsanktion fĂŒr pflichtwidrige Besetzungen können bei dieser Sachlage als Missbrauch des gesetzgeberischen Ermessens gewertet werden.

Freilich ist die Personalhoheit der Gemeinden durch das G 131 empfindlich verkĂŒrzt worden, vor allem deshalb, weil nach der Natur der Sache ein betrĂ€chtlicher Zeitraum vergehen kann, bis die Pflichtanteile erfĂŒllt sind. Der Wesensgehalt der Personalhoheit wĂ€re aber nur dann angetastet, wenn es sich nicht nur um vorĂŒbergehende, zur Behebung einer besonderen Not auf Zeit unerlĂ€ssliche BeschrĂ€nkungen handelte. Ob bei der Außergewöhnlichkeit der zu bewĂ€ltigenden Aufgabe auf gewisse Zeit eine Unterbringungspflicht ohne Zulassung von Ausnahmen legitim gewesen wĂ€re, kann hier offenbleiben. Davon kann jedenfalls im G 131 keine Rede sein, da die Pflichtanteile nur 20 v. H. von Besoldungsaufwand und Planstellen ausmachen, der Gemeinde das Recht unverkĂŒrzt ist, aus der großen Zahl amtsverdrĂ€ngter Personen diejenigen auszuwĂ€hlen, die ihr genehm sind, und § 16 Abs. 2 G 131 nach der ErfĂŒllung von einem Drittel des Planstellenpflichtanteils den Gemeinden fortschreitend grĂ¶ĂŸere Freiheiten in der Stellenbesetzung gewĂ€hrt.

Zuzugeben ist der BeschwerdefĂŒhrerin, daß die HĂ€ufung von Unterbringungspflichten auf Grund anderer Bundes- und Landesgesetze (fĂŒr SchwerbeschĂ€digte, SpĂ€theimkehrer, ZusicherungsempfĂ€nger, Wiedergutmachungsberechtigte, Inhaber eines Bergmannsversorgungsscheins) die BeschrĂ€nkungen der Personalhoheit bis an die Grenze des noch ZulĂ€ssigen vorgetrieben hat. Aber selbst diese HĂ€ufung tastet die Personalhoheit in ihrem Wesensgehalt noch nicht an, weil diese Unterbringungspflichten zum ĂŒberwiegenden Teil ihrer Natur nach zeitlich begrenzt sind. Daß die Dauer dieser BeschrĂ€nkungen dennoch empfindlich bleibt, ist dem Ausmaß des deutschen Zusammenbruchs im Jahre 1945 zuzuschreiben, dessen Folgen nur allmĂ€hlich und im Zusammenstehen Aller gemildert und behoben werden können.

Der Umstand, dass bei der Berechnung des Besoldungspflichtanteils im Rahmen des § 12 auch der Besoldungsaufwand fĂŒr technische Angestellte gemeindlicher Eigenbetriebe herangezogen wird, bedeutet keine ErmessensĂŒberschreitung des Bundesgesetzgebers. Gemeindliche Eigenbetriebe und Unternehmen in privatrechtlicher Form mit Beteiligung der Gemeinde erfahren auch sonst eine rechtlich verschiedene Behandlung, ohne dass deshalb eine willkĂŒrliche Unterscheidung vorlĂ€ge.

4. Die Angriffe der BeschwerdefĂŒhrerin richten sich schließlich gegen § 14 Abs. 2 G 131. Nach dieser Vorschrift ist von Dienstherren außerhalb der Bundesverwaltung ein Ausgleichsbetrag zu zahlen, soweit nach Ablauf von drei Monaten seit Inkrafttreten des G 131 der Besoldungspflichtanteil nicht erreicht ist. Die Höhe des Ausgleichsbetrages macht 25 v. H. des entgegen § 12 nicht aufgewendeten Besoldungsbetrages aus. Diese Vorschrift ist in der Tat bei den Beratungen des Gesetzes im Bundestag (vgl. Abg. Menzel in der 84. Sitzung, StenBer. S. 3149; Dr. Klein in der 118. Sitzung, aaO, S. 4531) und Bundesrat (55. Sitzung, Sitzungsbericht S. 292 ff.) stark umstritten gewesen. Über ihre ZweckmĂ€ĂŸigkeit hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden. Ein Verstoß gegen das Grundgesetz kann in ihr jedenfalls nicht erblickt werden.

In das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden greift diese Bestimmung nicht stĂ€rker ein als die ĂŒbrigen von der BeschwerdefĂŒhrerin gerĂŒgten Vorschriften des G 131. Insoweit gilt auch fĂŒr § 14 Abs. 2 das, was oben allgemein zu den EinschrĂ€nkungen des Selbstverwaltungsrechts in Notzeiten ausgefĂŒhrt worden ist.

Die BeschwerdefĂŒhrerin rĂŒgt aber auch die Verletzung anderer Bestimmungen des Grundgesetzes durch § 14 Abs. 2 G 131 und macht ferner geltend, daß diese Vorschrift nichtig sei, da sie Unmögliches fordere.

Die BeschwerdefĂŒhrerin ist im Rahmen der Verfassungsbeschwerde nach § 91 BVerfGG an sich nur sachbefugt, eine Verletzung des Art. 28 GG zu rĂŒgen. Das Bundesverfassungsgericht hĂ€lt sich aber im Interesse einer endgĂŒltigen AusrĂ€umung von Zweifeln fĂŒr verpflichtet, die Übereinstimmung der angefochtenen Gesetzesbestimmungen mit gewissen anderen Normen des Grundgesetzes zu prĂŒfen. Gemeinden und GemeindeverbĂ€nde mĂŒssen im Rahmen des § 91 BVerfGG als befugt angesehen werden, die Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit einer Norm des Grundgesetzes dann zu rĂŒgen, wenn diese Norm ihrem Inhalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet ist. Erfordert der Sachzusammenhang diese Auslegung des § 91 BVerfGG, so wĂŒrde andererseits eine noch weitere Ausdehnung der RĂŒgebefugnis von Gemeinden und GemeindeverbĂ€nden das Recht, eine Normenkontrolle zu beantragen (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2, 100 GG), entgegen Wortlaut und Sinn des § 91 BVerfGG ungebĂŒhrlich ausweiten.

ZunÀchst ist klarzustellen, was § 14 Abs. 2 G 131 den Gemeinden auferlegt. Die Bestimmung lautet:

"Soweit im Bereich eines anderen Dienstherrn nach Ablauf von drei Monaten seit Inkrafttreten dieses Gesetzes der Pflichtanteil des Besoldungsaufwandes nicht erreicht ist, ist ein Ausgleichsbetrag in Höhe von fĂŒnfundzwanzig vom Hundert des Unterschiedes zu zahlen."

Sinn dieser Bestimmung kann nur sein, eine unterschiedliche Befolgung der Unterbringungspflicht durch verschiedene Dienstherren dadurch auszugleichen, dass Dienstherren, die dieser Pflicht nicht nachkommen, durch die Auferlegung des Ausgleichsbetrages an der alsbaldigen ErfĂŒllung der Unterbringungspflicht interessiert werden. Eine Gemeinde könnte also §§ 12 und 14 G 131 fĂŒr sich genommen auch so erfĂŒllen, dass sie vorzieht, nur den Ausgleichsbetrag zu zahlen. Die Hauptpflicht (ErfĂŒllung des Besoldungspflichtanteils) kann also durch Zahlung des Ausgleichsbetrages abgewendet werden. Dies hat vor allem dort praktische Bedeutung, wo Gemeinden zur ErfĂŒllung des Planstellenpflichtanteils keine oder ungenĂŒgende Gelegenheit haben, weil Planstellen nicht oder in ungenĂŒgender Zahl frei werden. Ist dies der Sinn der Bestimmung, so ergibt sich zunĂ€chst, dass es sich um eine laufende Zahlungspflicht handelt, die so lange wĂ€hrt, bis der Besoldungspflichtanteil erreicht ist. DarĂŒber hat auch bei den parlamentarischen Beratungen des Gesetzes weithin Übereinstimmung geherrscht. Auch im Wortlaut des § 14 Abs. 2 ("Soweit... nicht erreicht ist" usw.) kommt diese Auslegung zum Ausdruck (vgl. Anders, Kommentar zum G 131, 1951, § 14 Anm. 5; von Arnim, Kommentar zum G 131, 1951, § 14 Anm. 3 am Ende).

Dann kann aber auch die Dreimonatsfrist nicht mit Grund beanstandet werden, da gar nicht vorausgesetzt ist, dass der Dienstherr bis 30. Juni 1951 den Besoldungspflichtanteil erfĂŒllt hĂ€tte. Die Frist hat vielmehr die Bedeutung einer Überlegungs- und Wartefrist, nach deren Ablauf der eine Art facultas alternativa darstellende Ausgleichsbetrag fĂ€llig zu werden beginnt.

Ebenso wie die Strafandrohung des §17 G 131 ist auch diese Pflicht zur Zahlung des Ausgleichsbetrages ein Mittel, um eine möglichst baldige Unterbringung der verdrĂ€ngten Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu sichern. Die ZulĂ€ssigkeit dieses Mittels rechtfertigt sich aus den Überlegungen oben zu III 3.

Zu fragen wĂ€re nur, ob der Bund die ihm nach Art. 120 GG aufgebĂŒrdeten Kriegsfolgelasten durch diesen Ausgleichsbetrag nicht in unzulĂ€ssiger Weise auf Dienstherren außerhalb der Bundesverwaltung abwĂ€lzt. Art. 120 GG ist in der Tat eine Norm, deren Verletzung die Gemeinde, wie erörtert, hier rĂŒgen kann.

§ 57 G 131 sagt selbst, dass die nach Kap. I dieses Gesetzes zu leistenden Zahlungen grundsĂ€tzlich dem Bunde zur Last fallen. Auch das erste Überleitungsgesetz in der Fassung vom 21. August 1951 (BGBI. I S. 779) bĂŒrdet in § 1 Abs. 1 Ziff. 7 die finanziellen Aufwendungen fĂŒr verdrĂ€ngte Angehörige des öffentlichen Dienstes als Kriegsfolgelasten im Sinne des Art. 120 GG dem Bunde auf. Dennoch war der Sinn des § 14 Abs. 2 G 131 offenkundig nicht der, einen Teil der Kriegsfolgelasten vom Bunde abzuwĂ€lzen. Eine versteckte ÜberbĂŒrdung eines Teiles dieser Lasten auf Dienstherren außerhalb der Bundesverwaltung lĂ€ge vielleicht dann vor, wenn die NichterfĂŒllung des Besoldungspflichtanteils in Höhe von 20 v. H. des Besoldungsaufwandes eine Pflicht zur vollen Leistung dieser 20 v. H. oder doch eines erheblichen Teiles davon an den Bund zur Folge hĂ€tte. Da § 14 Abs. 2 G 131 aber nur ein Viertel des Unterschiedsbetrages, also höchstens 5 v. H. des gesamten Besoldungsaufwandes erfassen kann, ist die Funktion dieses Ausgleichsbetrages als Mittel der Selbstmahnung und nicht als Beitrag zu den Kriegsfolgelasten deutlich. Dies bestĂ€tigt sich auch, wenn man die Gesamthöhe dieser gemeindlichen Ausgleichszahlungen zu der Summe der vom Bund fĂŒr das G 131 aufzuwendenden BetrĂ€ge in Vergleich setzt. WĂ€hrend die Gesamtbelastung des Bundes aus dem G 131 im Rechnungsjahr 1951 sich auf etwa 645 Millionen DM belĂ€uft, ist die Belastung der Gemeinden mit Ausgleichszahlungen im gleichen Zeitraum auf etwa 40 Millionen DM anzuschlagen. Die relative GeringfĂŒgigkeit dieses Betrages, der sich zudem noch im Laufe der Jahre vermindert, schließt es aus, eine ÜberbĂŒrdung von Kriegsfolgelasten anzunehmen. Dass eine solche ÜberbĂŒrdung auch den Absichten des Gesetzgebers fernlag, zeigen die AusfĂŒhrungen des Bundesministers der Finanzen in der 130. Sitzung des Bundestages (Verhandlungen des Bundestages, StenBer. S. 5004, 5010). Wenn der Bundesgesetzgeber sich in § 18 G 131 selbst bindet, diese BetrĂ€ge ausschließlich fĂŒr Zwecke des G 131 zu verwenden, so steht das nicht entgegen.

5. Zu der RĂŒge schließlich, die §§ 11-18 G 131 verletzten den Art. 33 Abs. 2 GG (gleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern), ist die BeschwerdefĂŒhrerin aus § 91 BVerfGG nicht befugt; denn Art. 33 Abs. 2 GG gibt nur dem Einzelnen ein Recht gegen den Staat, berĂŒhrt aber das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht. Wollte man den Gemeinden selbst das Recht zugestehen, neben der Verfassungsbeschwerde aus § 91 auch die aus § 90 BVerfGG zu erheben, so wĂŒrde der gleiche Gesichtspunkt zur UnzulĂ€ssigkeit auch dieser Beschwerde fĂŒhren.

Die Verfassungsbeschwerde ist nach allem zurĂŒckzuweisen.