Diese Entscheidung

Beanstandung eines Beschlusses über ein Städtebündnis gegen Atomwaffen

OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.11.1987 - Az.: 7 A 37/87

Leits�tze:
1. Der Beitritt einer Gemeinde zu einem Städtebündnis, das sich ausdrücklich für die totale Abschaffung von Atomwaffen ausspricht, überschreitet die Grenzen der gemeindlichen Zuständigkeit und verletzt den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens. (Leitsatz des Herausgebers)

2. Ist ein Ratsbeschluss über einen solchen Beitritt Teil einer in zahlreichen Gemeinden betriebenen politischen Aktion, so ist die Kommunalaufsicht zur Beanstandung eines solchen Beschlusses verpflichtet. (Leitsatz des Herausgebers)

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Volltext

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 17. Februar 1987 - 3 K 118/86 - wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens hat die Klägerin zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen. Mit Schreiben vom 10. Juni 1985 beantragte die Stadtratsfraktion der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands beim Vorsitzenden des Stadtrates der Klägerin, folgende Beschlußvorlage auf die Tagesordnung der Stadtratssitzung vom 24. Juni 1985 zu setzen:

"Der Stadtrat der Stadt ... beschließt ..., dem Programm zur Förderung der Solidarität der Städte mit dem Ziel der vollständigen Abschaffung von Atomwaffen beizutreten."

Zur Begründung führte die Fraktion aus, anläßlich des 40. Jahrestages des Kriegsendes seien alle aufgerufen worden, dort, wo sie Verantwortung trügen, ihren Beitrag zum Frieden zu leisten. Die Wiederkehr der Tage des Abwurfs von Atombomben auf Hiroshima und Nagasaki vor 40 Jahren ermahne erneut, daß die Erhaltung des Friedens nicht eine Aufgabe sei, die die Menschen an die Verantwortlichen in den Machtzentren der Welt abgetreten hätten; die Opfer von Hiroshima und Nagasaki verpflichteten alle, gegen den Rüstungswahnsinn zu protestieren.

Dem Antrag war als Anlage das in der Beschlußvorlage genannte Programm beigefügt, das auf eine Initiative der Städte Hiroshima und Nagasaki zurückgeht. Mit diesem Programm soll, wie die Präambel hervorhebt, bei den Städten das Interesse für die Ausrottung von Atomwaffen geweckt werden, indem eine engere Solidarität zwischen den Städten der Welt hergestellt und auf diese Weise ein Beitrag für einen dauerhaften Weltfrieden geleistet wird. Zu diesem Zweck sollten u.a. Botschaften der einzelnen Mitgliedsstädte zur totalen Abschaffung von Atomwaffen und zur allgemeinen und vollständigen Abrüstung an die Vereinten Nationen gesandt und Kopien hiervon unter den Mitgliedern ausgetauscht werden; außerdem sollten die Mitgliedsstädte Veranstaltungen durchführen oder fördern, die der Sache der Abrüstung und des Friedens gewidmet sind, sich hierüber durch Austausch von Erklärungen und Berichten gegenseitig unterrichten und sich durch Austausch geeigneten Materials zur Friedenserziehung untereinander unterstützen; schließlich sollte eine Konferenz der Bürgermeister der Mitgliedsstädte zum Thema Abrüstung stattfinden, deren Ergebnisse in einem Bericht an die Generalversammlung der Vereinten Nationen vorgetragen werden sollten.

Unter Hinweis auf diesen Antrag und die ihm beigefügte Anlage leitete der Ratsvorsitzende dem Stadtrat am 12. Juni 1985 eine entsprechende Beschlußvorlage der Verwaltung zu, die um einen weiteren, hier nicht streitigen Punkt ergänzt war.

Bei der Ratssitzung am 24. Juni 1985 erläuterte ein Vertreter der antragstellenden Fraktion diese Beschlußvorlage wie folgt: Zwar habe der Stadtrat bereits 1983 zwei Resolutionen gegen Produktion, Lagerung und Einsatz von Atomwaffen verabschiedet, die durch die Aufsichtsbehörde wieder aufgehoben worden seien. Dies ändere aber nichts an der Tatsache, daß seine Fraktion nach wie vor zu diesen Beschlüssen stehe. Er halte es für verfehlt, sich nun erneut über die rechtliche Würdigung solcher Anträge zu streiten und spreche sich dafür aus, mehr Zivilcourage zu zeigen. Der Frieden werde durch das unsinnige Wettrüsten der Großmächte immer mehr gefährdet, was sich auch in der ständig wachsenden Kriegsangst in der Bevölkerung ausdrücke. Ein weiteres Ratsmitglied vertrat die Auffassung, daß jede Waffe irgendwann auch einmal eingesetzt werde; er halte es deshalb für falsch, derartige Anträge aus verfassungsrechtlichen Gründen abzulehnen. Daraufhin nahm der Stadtrat die Beschlußvorlage der Verwaltung unverändert an.

Mit Schreiben vom 05. Juli und 27. September 1985 wies die Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz die Kreisverwaltung ... an, "im Interesse einer möglichst einheitlichen staatsaufsichtlichen Behandlung derartiger Beschlüsse von kommunalen Vertretungskörperschaften" kommunalaufsichtliche Maßnahmen zu ergreifen. Daraufhin beanstandete die Kreisverwaltung durch Verfügung vom 29. Januar 1986 den Stadtratsbeschluß vom 24. Juni 1985 in dem hier streitigen Punkt, verlangte seine Aufhebung bis spätestens zum 25. März 1986 und drohte für den Fall der Nichterfüllung dieses Verlangens die Aufhebung durch die Aufsichtsbehörde an. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Beschluß sei rechtswidrig, weil er verteidigungspolitische Probleme zum Inhalt habe, die nicht zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gehörten, sondern in die Kompetenz des Bundes fielen. Daher müsse die Aufhebung dieses Beschlusses verlangt werden.

Mit ihrem gegen die Beanstandungsverfügung eingelegten Widerspruch trat die Klägerin dieser Auffassung entgegen: Friedenspolitik sei nicht ausschließlich eine Sache der Außenpolitik, sondern setze sich von der Familie aus über die Gemeinde nach oben weiter fort. Es gehe in diesem Zusammenhang nicht um Rechtsfragen, sondern um moralische Werte und die elementarsten Regeln des Zusammenlebens. Die Menschen stürben in den Gemeinden, wenn Kriege die Dörfer und Städte verwüsteten. Deshalb gehe die Frage der Vernichtung aller Kernwaffen Städte und Gemeinden etwas an. Die Kommunen könnten einen wichtigen Beitrag zur Bewußtseinsbildung ihrer Bevölkerung leisten, indem sie den Menschen bewußt machten, daß jeder einzelne seinen Beitrag zur friedlichen Entwicklung in der Welt leisten könne. In zahlreichen Städtepartnerschaften habe sich die Klägerin für diese Idee engagiert; sie sehe in dem beanstandeten Beschluß eine Fortsetzung dieser Haltung. Die kulturelle Arbeit für den Frieden, die das in jenem Beschluß genannte Programm vorsehe, gehöre zu ihren eigenen kommunalen Aufgaben.

Durch Bescheid vom 07. Mai 1985 wies die Bezirksregierung den Widerspruch zurück, weil der beanstandete Ratsbeschluß zu internationalen Fragen der Verteidigungspolitik Stellung nehme, die ausschließlich dem Bund zugewiesen sei. Es handele sich um eine sehr massive Betätigung des Stadtrats auf verteidigungspolitischem Gebiet, weil die Klägerin an einem organisierten Willensbildungsprozeß zur Einwirkung auf nationale Regierungen und die Vereinten Nationen mitwirken solle. Auch bei der Ausgestaltung von Städtepartnerschaften seien die Kommunen gehalten, die Grenzen ihrer Zuständigkeit einzuhalten, also keine Außen oder Verteidigungspolitik zu betreiben.

Zur Begründung ihrer gegen die Beanstandung erhobenen Klage hat die Klägerin die Ansicht vertreten, das in dem beanstandeten Ratsbeschluß genannte Programm greife nicht in die Verteidigungspolitik eines Staates oder in die internationale Sicherheitspolitik ein, sondern sei ein Partnerschaftsabkommen zwischen Städten aus aller Welt im ideellen und erzieherischen Bereich. Das mit dem Programm verfolgte Ziel der Ächtung von Waffen sei ein ideelles Gut, das mit der Friedensliebe im allgemeinen vergleichbar sei und mit dem Grundgesetz in Einklang stehe. Mittel zur Erreichung dieses Zieles sei ein Erfahrungsaustausch zwischen Partnerstädten über ihre kommunale Kulturarbeit, die zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gehöre. Den Gemeinden müßten zudem überall dort Wahrnehmungsmöglichkeiten eingeräumt werden, wo die Erfüllung von Aufgaben mit unmittelbarer Bedeutung für die Belange der örtlichen Gemeinschaft entstehe, auch wenn diese Aufgaben zugleich von überörtlicher Bedeutung seien.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid der Kreisverwaltung ... vom 29. Januar 1986 in der Form des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz vom 07. Mai 1986 aufzuheben.

Das Verwaltungsgericht Mainz hat die Klage durch Urteil vom 17. Februar 1987 abgewiesen, weil der angefochtene Bescheid rechtlich nicht zu beanstanden sei. Der in Rede stehende Beschluß des Stadtrats verstoße nämlich gegen geltendes Recht, weil er den Zuständigkeitsbereich der Kommunen überschreite. Das Solidaritätsprogramm, dem die Klägerin beigetreten sei, solle nicht nur einer allgemeinen Friedensliebe Ausdruck verleihen, sondern beinhalte konkrete Handlungsanweisungen im verteidigungspolitischen Raum, die einer Gemeinde verwehrt seien.

Das Urteil ist der Klägerin am 8. April 1987 zugestellt worden. Diese hat dagegen am 10. April 1987 Berufung eingelegt.

Die Klägerin behauptet, dem in dem beanstandeten Beschluß genannten Solidaritätsprogramm seien neben ihr rund 30 Städte in der Bundesrepublik Deutschland beigetreten, ohne daß es in diesen Fällen zu Beanstandungen gekommen sei. Auch entsprechende Beschlüsse der Städte ... und ... seien nicht beanstandet worden.

Die Klägerin meint erneut, das Solidaritätsprogramm solle nicht auf konkrete verteidigungspolitische Entscheidungen eines Staates Einfluß nehmen, sondern verfolge philosophische und humanitäre Ziele der Bewußtseinsbildung. Die in dem Programm vorgesehene Informationsarbeit der Gemeinden über die Gefahren von Atomwaffen sei keine Einmisschung in aktuelle politische Fragen, sondern nur eine Vorarbeit für die internationale Politik; sie unterscheide sich insoweit nicht von Partnerschaftsabkommen zwischen einzelnen Gemeinden oder zwischen Ländern und ausländischen Staaten. Im übrigen wiederholt die Klägerin ihr erstinstanzliches Vorbringen und beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 17. Februar 1987 den Bescheid der Kreisverwaltung ... vom 29. Januar 1986 in der Form des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz vom 07. Mai 1986 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er behauptet, der Beitrittsbeschluß der Stadt ... zu dem in Rede stehenden Solidaritätsprogramm sei von der Bezirksregierung ebenfalls beanstandet worden; die entsprechende Verfügung sei unanfechtbar. Eine Beanstandung des erst später bekanntgewordenen Beitrittsbeschlusses der Stadt ... sei lediglich im Hinblick auf den vorliegenden Rechtsstreit noch nicht erfolgt.

Im übrigen bezieht sich der Beklagte auf die Gründe der angefochtenen Verfügung und meint ergänzend, auch ein allgemeines Engagement in verteidigungspolitischen Fragen ohne Einflußnahme auf konkrete Entscheidungen des Bundes sei den Gemeinden mangels Zuständigkeit verwehrt. Bei dem in Rede stehenden Solidaritätsprogramm handele es sich um keine echte Städtepartnerschaft, sondern nur um eine punktuelle Zusammenarbeit mit konkreter verteidigungspolitischer Zielsetzung.

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den von den Beteiligten eingereichten Schriftsätzen, den dazugehörigen Anlagen sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Bezirksregierung und der Kreisverwaltung. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Tatbestand

Die zulässige Berufung kann in der Sache keinen Erfolg haben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen; denn die kommunalaufsichtliche Verfügung des Beklagten vom 29. Januar 1986 ist rechtlich nicht zu beanstanden.

I.

Nach § 121 Abs. 1 der Gemeindeordnung für Rheinland Pfalz (GemO) vom 14. Dezember 1973 (GVBl. S. 419) kann die Kreisverwaltung als Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Gemeinderats beanstanden und deren Aufhebung innerhalb einer bestimmten Frist verlangen, wenn solche Beschlüsse das bestehende, d. h. das zum Zeitpunkt der Beschlußfassung geltende Recht verletzen. Diese Voraussetzung lag hier vor. Denn der Beschluß des Stadtrats der Klägerin vom 24. Juni 1995 verstieß in seinem beanstandeten Teil gegen die gesetzliche Vorschrift des § 32 Abs. 1 GemO, wonach der Gemeinderat nur über Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinde beschließen darf. Dies sind, wie sich aus § 2 Abs. 1 GemO ergibt, neben den Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung, die den Gemeinen als solche durch Gesetz übertragen sind, alle öffentlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, soweit diese nicht durch Gesetz ausdrücklich anderen Stellen als den Gemeinden im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen werden. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in diesem, inhaltlich mit der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes - GG - übereinstimmenden Sinne sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur solcher Aufgaben, die

- in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die örtliche Gemeinschaft einen spezifischen Bezug haben und - von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können (vgl. BVerfGE 8, 122/134; 52, 95/120).

Die Abrüstung einschließlich der Abschaffung von Atomwaffen ist eine Aufgabe, die ersichtlich nicht zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gehört, weil es jedenfalls an der Möglichkeit eigenverantwortlicher und selbständiger Bewältigung durch die örtliche Gemeinschaft fehlt. Allerdings mag eine Gemeinde unter dem Gesichtspunkt des spezifischen Bezugs auf die örtliche Gemeinschaft grundsätzlich berechtigt sein, sich mit einer Entschließung ihrer Verfassungsorgane in einem konkreten Fall dafür einzusetzen, sie speziell berührende Waffensysteme aus ihrem Gebiet oder dessen Umgebung zu entfernen (vgl. BVerfGE 8, 122/134). Der beanstandete Stadtratsbeschluß überschritt jedoch die der Gemeinde insoweit gesetzten rechtlichen Schranken schon deshalb, weil er von vornherein jeden spezifischen Bezug auf die örtliche Gemeinschaft vermissen ließ. Wie sich aus seinem Inhalt und der Begründung seiner Initiatoren sowie aus dem Ablauf der Beratung im Stadtrat ergibt, sollte mit dem Beitritt zu dem Solidaritätsprogramm vielmehr ausschließlich unter dem allgemeinen Gesichtspunkt des Friedenswillens zu einer allgemeinen Frage der Verteidigungspolitik Stellung bezogen, nämlich ebenso wie mit gleichartigen Resolutionen aus dem Jahre 1983, die damals ebenfalls beanstandet worden waren, gegen den "Rüstungswahnsinn" protestiert und eine politische Kampagne für die allgemeine und vollständige Abrüstung, insbesondere für die totale Abschaffung von Atomwaffen, vorbereitet und unterstützt werden. Die Mitwirkung an der politischen Willensbildung durch Einbringung allgemeiner verteidigungspolitischer Argumente gehört jedoch ersichtlich nicht zu den Aufgaben, die von der örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können (vgl. Urteil des Senats vom 19. Mai 1987 - 7 A 71/86 -, S. 9 f.).

Gegenüber dieser Beschränkung der Entschließungshoheit des Gemeinderats auf den Rahmen der gemeindlichen Zuständigkeit kann sich die Klägerin nicht auf ihr Recht zur interkommunalen Zusammenarbeit berufen; denn auch dieses Recht steht ihr nur bei der Ausübung ihrer Zuständigkeiten und im Rahmen der Gesetze zu (vgl. Art. 10 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. Oktober 1985 - Landtag Rheinland-Pfalz, Drucks. 11/64 -). Demgemäß muß sich auch die dazu gehörende Zusammenarbeit mit kommunalen Gebietskörperschaften anderer Staaten auf Angelegenheiten des gemeindlichen Wirkungskreises beschränken und darf nicht den Grundsatz des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens verletzen (vgl. von Münch/Rojahn, GG, 2. Aufl. 1983, Art. 32, Rdnr. 35 c). Dies schließt es von Rechts wegen aus, daß eine Gemeinde im Rahmen von bilateralen oder multilateralen Städtepartnerschaften durch Stellungnahmen zu verteidigungspolitischen Fragen ihre Zuständigkeiten überschreitet oder sich durch Beteiligung an solchen Stellungnahmen auf internationaler Ebene in die gemäß Art. 32 Abs. 1 GG dem Bund vorbehaltenen auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland einmischt. Auf die von der Klägerin aufgeworfene Frage nach den Grenzen der Zusammenarbeit einzelner Länder mit ausländischen Staaten kommt es in diesem Zusammenhang nicht an, da die Gemeinden im Unterschied zu den Ländern keine Staaten sind und über wesentlich engere Zuständigkeiten verfügen.

Die damit gesetzten rechtlichen Schranken sind durch den Beitrittsbeschluß zu dem in Rede stehenden Solidaritätsprogramm überschritten worden. Denn dieses Programm beschränkt sich entgegen der Darstellung der Klägerin nicht darauf, eine interkommunale Zusammenarbeit bei der zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten gehörenden Kulturarbeit der Gemeinden vorzusehen und was nicht zu beanstanden wäre in diesem Rahmen der Friedenserziehung besonderes Gewicht beizumessen. Vielmehr stellt es zum einen schon selbst eine den Gemeinden nicht gestattete Stellungnahme zu verteidigungspolitischen Fragen dar, indem es ausdrücklich die vollständige Abschaffung von Atomwaffen zu seinem Ziel erklärt; es ist zum anderen darüber hinaus auf die Abgabe zahlreicher Einzelstellungnahmen und kollektiver Resolutionn dieser Art auf internationalerpolitischer Ebene, insbesondere gegenüber den Vereinten Nationen, gerichtet und läuft damit auf eine neben die Außenpolitik der einzelnen Mitgliedstaaten dieser Organisation tretende Außenpolitik der Gemeinden hinaus.

II.

Verstieß hiernach der Beschluß des Stadtrats der Klägerin vom 24. Juni 1985 in seinem beanstandeten Teil gegen das bestehende Recht, so stand seine Beanstandung nach § 121 GemO grundsätzlich im Ermessen des Beklagten. Zwar enthalten weder die Beanstandungsverfügung selbst noch der dazu ergangene Widerspruchsbescheid sachbezogene Ausführungen dazu, so daß zweifelhaft sein könnte, ob der Beklagte sein Ermessen überhaupt erkannt und hiervon Gebrauch gemacht hat. Tatsächlich war der Ermessensspielraum des Beklagten indes soweit reduziert, daß jede andere Entscheidung ermessensfehlerhaft gewesen wäre. Denn der beanstandete Beschluß war Teil einer umfassenden politischen Aktion in zahlreichen Gemeinden, mit der die Willensbildung auf Gemeindeebene unter Mißachtung der ihr gezogenen Kompetenzgrenzen - wie dargelegt - dazu benutzt werden sollte, unter Umgehung des verfassungsmäßig gebildeten Bundesstaatswillens und im Konfliktfall auch gegen ihn Außen und Verteidigungspolitik auf internationaler Ebene zu betreiben. Der Beklagte ist aufgrund seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten dem Bund gegenüber verpflichtet, derartige Übergriffe von Gemeindeorganen als Träger mittelbarer Landesstaatsgewalt in die dem Bund vorbehaltene Pflege der auswärtigen Beziehungen zu beanstanden und aufheben zu lassen (vgl. BVerfGE 8, 122/135 ff.).

Zu der darüber hinaus ausgesprochenen Androhung aufsichtsbehördlicher Aufhebung der beanstandeten Beschlüsse war der Beklagte gemäß § 123 GemO in Verbindung mit § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes ebenfalls berechtigt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 703 Nr. 10 der Zivilprozeßordnung. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.