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Wählbarkeit eines Ratsmitglieds in den Personalrat der Gemeinde

OVG Niedersachsen, Beschluss vom 04.11.1992 - Az.: 18 L 8463/91

Leitsätze:
Dass ein Gemeindearbeiter gleichzeitig Mitglied des Rats der Gemeinde ist, steht seiner Wählbarkeit zum Personalrat nicht entgegen. (Leitsatz des Herausgebers)

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Volltext

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragstellerin zu 6. wird der Beschluß des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 9. Kammer - vom 12. März 1991 geändert, soweit der Antrag der Antragstellerin zu 6. abgelehnt worden ist.

Es wird festgestellt, daß die am 20. August 1990 durchgeführte Wahl zum Personalrat der Inselgemeinde Juist hinsichtlich der Wahl der Vertreter der Gruppe der Arbeiter unwirksam ist.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Tatbestand

I.

Mit ihrer Beschwerde möchte die Antragstellerin zu 6, eine in der Dienststelle Inselgemeinde Juist vertretene Gewerkschaft, weiterhin festgestellt wissen, daß die im August 1990 durchgeführte Wahl des zu 1 beteiligten Dienststellenpersonalrats hinsichtlich der Wahl der Vertreter der Gruppe der Arbeiter unwirksam ist.

Im Wahlausschreiben vom 5. Juli 1990 für die fragliche Wahl legte der Wahlvorstand fest, daß im Wege der Gruppenwahl fünf Personalratsmitglieder zu wählen seien, von denen jeweils zwei auf die Gruppen der Angestellten und Arbeiter und eines auf die Gruppe der Beamten entfielen. Innerhalb der auf den 18. Juli 1990 gesetzten Frist gingen beim Wählvorstand vier Wahlvorschläge ein; für die Gruppe der Arbeiter wurde lediglich der Antragsteller zu 3 vorgeschlagen, der Ratsherr der Inselgemeinde Juist ist. Nachdem der Wahlvorstand die Wahlvorschläge zunächst für gültig erachtet hatte, reichte er mit Schreiben vom 20. Juli 1990 den den Antragsteller zu 3 betreffenden Wahlvorschlag mit der Begründung zurück, dieser sei nicht wählbar, weil er als Mitglied des Gemeinderats zu Entscheidungen in Personalangelegenheiten befugt sei. Mit Bekanntmachung vom selben Tage verlängerte er weiterhin die Frist für die Einreichung von Wahlvorschlägen für die Gruppe der Arbeiter bis zum 26. Juli 1990. Mit Schreiben vom 24. Juli 1990 widersprach der Antragsteller zu 3 der Feststellung seiner Nichtwählbarkeit. Der Wahlvorstand verblieb auch in Anbetracht schriftlich und fernmündlich eingeholter Auskünfte des Kommunalen Arbeitgeberverbandes Niedersachsen und des Niedersächsischen Städte- und Gemeindebundes, für deren Inhalt auf die Beiakte A verwiesen wird, bei seiner Entscheidung (Schreiben an den Antragsteller zu 3 vom 27. Juli 1990). Da innerhalb der erwähnten Nachfrist keine weiteren Wahlvorschläge für die Gruppe der Arbeiter eingingen, gab der Wahlvorstand am 27. Juli 1990 zugleich bekannt, daß für die Gruppe der Arbeiter kein Vertreter gewählt werden könne. Im Einklang hiermit wurde bei der am 20. August 1990 durchgeführten Wahl kein Vertreter der Gruppe der Arbeiter in den zu 1 beteiligten Personalrat gewählt. Das Wahlergebnis wurde am 21. August 1990 bekanntgemacht.

Am 31. August 1990 (Antragsteller zu 1-5) bzw. am 3. September 1990 (Antragstellerin zu 6) haben die Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren sinngemäß mit dem Antrag auf Feststellung eingeleitet, die durchgeführte Personalratswahl sei hinsichtlich der Wahl der Vertreter der Gruppe der Arbeiter unwirksam. Sie haben mit näherer Begründung geltend gemacht, der Antragsteller zu 3 habe wegen seiner Zugehörigkeit zum Gemeinderat als Wahlbewerber nicht zurückgewiesen werden dürfen. Die Voraussetzungen des § 10 Abs. 3 Nds. PersVG seien entgegen der Ansicht des Wahlvorstandes nicht erfüllt. Auch enthalte das Nds. PersVG keine spezielle Regelung, daß Gemeindearbeiter, die Ratsmitglieder seien, für den Dienststellenpersonalrat nicht wählbar seien.

Der beteiligte Personalrat hat die Auffassung der Antragsteller unterstützt. Der zu 2 beteiligte Dienststellenleiter hat die Entscheidung des Wahlvorstands verteidigt.

Das Verwaltungsgericht hat die Verfahren zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden und mit Beschluß vom 12. März 1991 die Anträge abgelehnt, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Die Anträge seien nach Maßgabe des § 26 Nds. PersVG zulässig. Die Antragsteller zu 1 bis 5 erfüllten als Gruppe von mindestens drei Wahlberechtigten das gesetzliche Anfechtungsquorum; die Antragstellerin zu 6 sei als in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft antragsbefugt. Zulässigerweise habe das Anfechtungsbegehren auch auf die Wahl für die Gruppe der Arbeiter beschränkt werden können. Die Anträge seien jedoch unbegründet, weil mit der Zurückweisung des Antragstellers zu 3 als (einzigem) Wahlbewerber für die Gruppe der Arbeiter nicht gegen wesentliche Vorschriften über die Wählbarkeit verstoßen worden sei. Zwar enthalte das Nds. PersVG - im Unterschied zu den Personalvertretungsgesetzen einiger anderer Bundesländer - keine spezielle Regelung des Inhaltes, daß Bedienstete der Gemeinden und der Gemeindeverbände, die dem in deren Verfassung vorgesehenen obersten Organ angehörten, zur Personalvertretung dieser Behörden nicht wählbar seien. Der Antragsteller zu 3 sei aber mit Blick auf § 10 Abs. 3 2. Alt. Nds. PersVG nicht wählbar gewesen, wonach Bedienstete, die zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten der Dienststelle befugt seien, nicht in den Personalrat der Dienststelle gewählt werden könnten. Eine derartige Entscheidungsbefugnis habe dem Antragsteller zu 3 als Mitglied des Gemeinderats zugestanden. Das ergebe sich aus den auf den vorliegenden Fall übertragbaren Erwägungen, mit denen das Bundesverwaltungsgericht im Beschluß vom 25. Juni 1974 - BVerwG VII P 6.73 - die Nichtwählbarkeit der Mitglieder des Kuratoriums einer Hochschule für den Personalrat der Hochschule begründet habe. Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf den Inhalt des Beschlusses des Verwaltungsgerichts verwiesen.

Gegen den ihr am 17. Mai 1991 zugestellten Beschluß hat die Antragstellerin zu 6 am 14. Juni 1991 Beschwerde erhoben; die Antragsteller zu 1 bis 5 haben keine Rechtsmittel eingelegt. Mit ihrer fristgerecht begründeten Beschwerde wiederholt und vertieft die Antragstellerin zu 6 ihr erstinstanzliches Vorbringen und trägt u. a. ergänzend vor: Nach dem Regelungszusammenhang beziehe sich die Inkompatibilitätsvorschrift des § 10 Abs. 3 2. Alt. Nds. PersVG nur auf Bedienstete, die "als Bedienstete" zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten der Dienststelle befugt seien. Das treffe auf den Antragsteller zu 3 als Gemeinderatsmitglied nicht zu. Deswegen sei gleichzeitig der vom Verwaltungsgericht herangezogene Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts nicht aussagekräftig.

Die Antragstellerin zu 6 beantragt,

den Beschluß des Verwaltungsgerichts zu ändern und nach ihrem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

Die Beteiligten wiederholen und vertiefen ihre im ersten Rechtszug bezogenen Standpunkte.

Die Verfahrensbeteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Anhörung einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der Beiakte A ("Personalratswahl 1990") Bezug genommen.

Gründe

II.

Mit Einverständnis der Verfahrensbeteiligten entscheidet der Senat über die Beschwerde der Antragstellerin zu 6 ohne mündliche Anhörung (§ 85 Abs. 2 Nds. PersVG i.V.m. §§ 90 Abs. 2, 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG).

Die zulässige Beschwerde ist begründet. Die Fachkammer hat zu Unrecht die Entscheidung des Wahlvorstandes im Rahmen der streitigen Personalratswahl 1990 als rechtmäßig bestätigt, der Antragsteller zu 3 sei wegen seiner Mitgliedschaft im Rat der Inselgemeinde Juist nicht als Vertreter der Gruppe der Arbeiter in den Dienststellenpersonalrat wählbar gewesen. Die Zurückweisung des Wahlvorschlags verstößt gegen die Vorschriften über die Wählbarkeit und hat das Wahlergebnis beeinflußt, da infolge der Entscheidung kein Arbeiter Vertreter in die Personalvertretung gewählt werden konnte. Da ferner die Antragstellerin zu 6 als in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft wesentliche Wahlverstöße rügen kann (vgl. § 26 Nds. PersVG) und es bei einer Gruppenwahl zulässig ist, das Anfechtungsbegehren - wie hier - auf die Wahl einer Gruppe zu beschränken (vgl. Senatsbeschluß vom 21.03.1990 - 18 L 13/88 -), ist auf die Beschwerde der Antragstellerin zu 6 unter entsprechender Änderung des angefochtenen Beschlusses festzustellen, daß die im August 1990 durchgeführte Personalratswahl hinsichtlich der Wahl der Vertreter der Gruppe der Arbeiter unwirksam ist.

Die Vorschriften des Personalvertretungsrechts über das passive Wahlrecht sind im Grundsatz abschließend. Deswegen ist insbesondere kein Raum für eine ergänzende Gesetzesauslegung, die die Wählbarkeit über die ausdrücklich geregelten Ausschlußtatbestände hinaus einschränkt (BVerwG, Beschluß vom 12.01.1962 - BVerwG VII P 10.60 - BVerwGE 13, 296; vgl. auch Spohn/Bieler/Müller-Fritzsche, Nds. PersVG, 5. Aufl., RdNr. 1 zu § 10; Cecior/Dietz/Vallendar, PersVG NW, RdNr. 3 zu § 11; Riedmeyer, PersV 1989, 97). Für die Zurückweisung des Antragstellers zu 3 als Wahlbewerber für die Gruppe der Arbeiter fehlte die in diesem Sinne erforderliche ausdrückliche Rechtsgrundlage.

Das Nds. PersVG enthält - im Unterschied zum Personalvertretungsrecht einiger anderer Bundesländer (vgl. Art. 14 Abs. 4 BayPersVG; § 11 Abs. 3 PersVG NW betr. Arbeiter von Gemeinden und Gemeindeverbänden; § 84 Abs. 4 PersVG Rh.-Pf.; § 87 Abs. 4 PersVG Saarl.) keine ausdrückliche Inkompatibilitätsregelung des Inhalts, daß für die Personalvertretungen der Dienststellen von Gemeinden und Gemeindeverbänden Beschäftigte nicht wählbar sind, die der jeweiligen kommunalen Vertretungskörperschaft angehören. Allerdings bestimmt § 35 a NGO, daß kommunale Beamte und hauptberufliche Angestellte (abgesehen von Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst und Ehrenbeamten) nicht als Ratsherr in den Gemeinderat wählbar sind. Die hier interessierende Streitfrage stellt sich in Niedersachsen deshalb in erster Linie bei Gemeindebediensteten, die - wie der Antragsteller zu 3 - im Arbeitsverhältnis stehen. Nicht gefolgt werden kann der Ansicht des Wahlvorstandes und der Fachkammer, in Fällen dieser Art. sei eine Wählbarkeit zur Personalvertretung aufgrund der (allein in Betracht zu ziehenden) Regelung des § 10 Abs. 3 Nds. PersVG ausgeschlossen. Diese Meinung läuft auf eine analoge Anwendung der Vorschrift hinaus, mit der - wie dargelegt - Einschränkungen des passiven Wahlrechts nicht gerechtfertigt werden können (im Ergebnis ebenso Engelhard/Ballerstedt, Nds. PersVG, 3. Aufl., RdNr. 37 zu § 10; unklar Spohn/Bieler/Müller-Fritzsche, a.a.O., RdNr. 18 zu § 10):

§ 10 Abs. 3 schließt in seiner ersten Alternative durch Bezugnahme auf § 8 i.V.m. den den kommunalen Bereich betreffenden Vorschriften des § 102 Nrn. 1 und 2 die Wählbarkeit des Dienststellenleiters, seines ständigen Vertreters, der für Personalangelegenheiten zuständigen Dezernenten, des für Personalangelegenheiten zuständigen Amtsleiters, von Bediensteten in vergleichbarer Funktion sowie des Leiters des Rechnungsprüfungsamtes aus. Zu diesem Personenkreis zählte der Antragsteller zu 3 unbestritten nicht.

Entgegen der Ansicht der Fachkammer gehörte er als Mitglied des Gemeinderats auch nicht zu den "Bedienstete(n), die zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten der Dienststelle befugt sind" (§ 10 Abs. 3 zweite Alternative). Es kann dahinstehen, ob dieser Ausschlußtatbestand angesichts der erweiternden Regelung des § 102 Nr. 1 im kommunalen Bereich überhaupt selbständige Bedeutung hat. Denn nach Wortlaut und Regelungszusammenhang ist die zweite Alternative jedenfalls nicht einschlägig. Zwar ist der Gemeinderat als oberstes gemeindliches Vertretungsorgan - ungeachtet der diesbezüglichen Entscheidungsbefugnisse des Verwaltungsausschusses (§ 57 Abs. 2 NGO) und des Gemeindedirektors (§ 62 Abs. 1 Nr. 6 NGO) - schon wegen seiner Vorbehalts- und Rückholrechte (§ 40 Abs. 2 NGO) auch für personalrechtliche Entscheidungen zuständig. Ebensowenig steht der Annahme einer selbständigen Entscheidungsbefugnis der einzelnen Ratsherren entgegen, daß sie nicht allein entscheidungsbefugt sind, sondern mit ihrer Stimme "lediglich" an der Willensbildung des Rates teilnehmen; denn das Wesentliche einer selbständigen Entscheidungsbefugnis besteht darin, daß die Entscheidung - sei es auch als Mitglied eines Gremiums - eigenverantwortlich und unabhängig von Weisungen getroffen wird (vgl. BVerwG, Beschluß vom 25.06.1974 - BVerwG VII P 6.73 - BVerwGE 45, 221, 224) [BVerwG 25.06.1974 - VII P 6/73], wie es bei der Mitwirkung an Ratsentscheidungen der Fall ist. Die Voraussetzungen der zweiten Alternative des § 10 Abs. 3 sind aber deswegen nicht erfüllt, weil Ratsmitglieder, die gleichzeitig Beschäftigte der Dienststelle sind, nicht "als" Bedienstete im Sinne der Vorschrift an Personalangelegenheiten der Dienststelle mitwirken. Darauf weist die Beschwerde zutreffend hin. Die Vorschrift hat - wovon auch die Fachkammer ausgeht - den Zweck, eine zur Vermeidung von Pflichten- und Interessenkollisionen notwendige Trennung der Funktionen der Personalverwaltung von den Aufgaben der Personalvertretung sicherzustellen. Mit dieser Zielrichtung schließt sie Beschäftigte von der Wählbarkeit zur Personalvertretung aus, die eigenverantwortlich in die Personalverwaltung der Dienststelle eingegliedert sind. Ausschlaggebend für die Abgrenzung ist hierbei schon nach dem Gesetzeswortlaut die dienstliche Funktion der Beschäftigten. Für den von der ersten Alternative der Regelung erfaßten Personenkreis (Dienststellenleiter und vertretungsberechtigte Bedienstete im Sinne von § 8) bedarf dies keiner weiteren Begründung, weil explizit auf die dienstliche Stellung abgestellt wird. Für die zweite Alternative gilt nichts anderes. Sie weitet den Ausschlußtatbestand auf (andere) mit Personalangelegenheiten eigenverantwortlich befaßte "Bedienstete" aus und knüpft hierbei ersichtlich in gleicher Weise an die dienstliche Funktion an. Hätte die Regelung allgemein auf Personen erstreckt werden sollen, die zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten der Dienststelle befugt sind, hätte der Gesetzgeber statt des funktionsbezogenen Begriffs "Bedienstete" - wie in der ersten Alternative - den Begriff "Personen" verwenden müssen. Dieses Normverständnis wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt, auf die bereits der angefochtene Beschluß hinweist. Der niedersächsische Landesgesetzgeber war bestrebt, im Personalvertretungsrecht eine möglichst große Übereinstimmung des Rechtszustandes in Bund und Land herzustellen; mit dieser Zielrichtung ist § 10 Abs. 3 wörtlich an die damalige bundesrechtliche Regelung des § 10 Abs. 3 BPersVG angelehnt worden (vgl. die amtl. Begründung LT-Drucks. 4/101, S. 730 ff., 732, 736), die - weil im Bundesrecht Interessenkollisionen wegen einer (amtsunabhängigen) Zugehörigkeit zu Vertretungsorganen nicht auftreten - ausschließlich Bedienstete betrifft, die "als" Beschäftigte in Personalangelegenheiten der Dienststelle selbständig entscheidungsbefugt sind (vgl. zur jetzigen, inhaltsgleichen Vorschrift des § 14 Abs. 3 BPersVG z. B. Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, 4. Aufl., RdNrn. 25 f. zu § 14). Hinzu kommt: Der niedersächsische Landesgesetzgeber hat - wie erwähnt - in § 102 Nrn. 1 und 2 Sondervorschriften zur Wählbarkeit für die Personalvertretungen von Gemeinden, Landkreise und kommunale Zusammenschlüsse geschaffen, die den dortigen spezifischen Bedürfnissen Rechnung tragen sollen; es hätte nichts näher gelegen, als daß der Landesgesetzgeber in diesem Zusammenhang auch - wie es in einigen Bundesländern geschehen ist - eine allgemeine Inkompatibilität der gleichzeitigen Zugehörigkeit zu den obersten kommunalen Vertretungsorganen (Gemeinderat usw.) und den Personalvertretungen der Dienststellen normiert hätte, sofern von ihm eine derartige Regelung beabsichtigt gewesen wäre; das hat er indessen unterlassen. Für ihren gegenteiligen Standpunkt beruft sich die Fachkammer schließlich zu Unrecht auf den bereits zitierten Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juni 1974 (a.a.O.). In dieser Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht zwar in Auslegung der mit § 10 Abs. 3 zweite Alternative Nds. PersVG wortgleichen Vorschrift des § 10 Abs. 3 Nr. 3 des BlnPersVG in damaliger Fassung (jetzt: § 13 Abs. 3 Nr. 3 BlnPersVG) klargestellt, daß Mitglieder des - auch für personalrechtliche Entscheidungen zuständigen - Kuratoriums der Technischen Universität Berlin nicht gleichzeitig für die Personalvertretung(en) der Universität wählbar sind. Diese Entscheidung ist auf die vorliegende Problematik aber deswegen nicht übertragbar, weil sie sich auf Universitätsangehörige bezieht, die - anders als hier - in ihrer Funktion als Bedienstete dem Kuratorium als oberster Dienstbehörde angehören.

Nach alledem sind Gemeindearbeiter, die - wie der Antragsteller zu 3 - Mitglieder des Gemeinderats, sind, nicht nach Maßgabe des § 10 Abs. 3 zweite Alternative Nds. PersVG von der Wählbarkeit zum Personalrat der Dienststelle ausgeschlossen. Wegen des Erfordernisses einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage ist ihre Zurückweisung auch nicht in analoger Anwendung der Vorschrift gerechtfertigt. Das gilt um so mehr, als der Gesetzgeber die in Rede stehende Interessenkollision auf unterschiedliche Weise lösen kann, sofern er hierzu Anlaß sieht. Neben dem Ausschluß von der Wählbarkeit zur Personal Vertretung käme insofern in gleicher Weise eine § 26 NGO erweiternde Regelung des Inhalts in Betracht, daß Personalratsmitglieder als Ratsherren nicht bei der Behandlung von Personalangelegenheiten mitwirken dürfen, die der Beteiligung der Personalvertretung unterliegen (vgl. in diesem Sinne § 45 Abs. 1 Satz 4 Nds. HochschulG für eine parallele Problematik).

Hiernach ist auf die Beschwerde der Antragstellerin zu 6 der Beschluß der Fachkammer zu ändern und antragsgemäß festzustellen, daß die am 20. August 1990 durchgeführte Wahl zum Personalrat der Gemeinde Juist hinsichtlich der Wahl der Gruppe der Arbeiter unwirksam ist.

Gründe für eine Zulassung der Rechtsbeschwerde sind nicht gegeben.