Ein Thüringer Schulnetzplan ist keine Rechtsnorm

OVG Thüringen, Beschluss vom 20.06.2016 - Az.: 1 EN 311/16

Leitsätze:
Ein Schulnetzplan kann in Thüringen nicht Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein, weil ihm die über § 47 VwGO angreifbare Außenwirkung fehlt. (amtlicher Leitsatz)

Kategorien:

• Normenkontrolle von Ortsrecht
• Schulen

Volltext

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller haben die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner zu tragen.

Der Streitwert wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Tatbestand

Die Antragsteller wenden sich im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen den Schulnetzplan des Antragsgegners.

Die Antragsteller sind die Eltern des am ... 2004 geborenen Kindes ... S.... Das Kind besucht zurzeit die Staatliche Regelschule V... in der Klassenstufe 5.

Der Antragsgegner beschloss erstmals im Jahre 2013, den Regelschulstandort V... aufzuheben. Nach einem erfolgreichen Bürgerentscheid wurde der Beschluss jedoch wieder aufgehoben.

Die Staatliche Grundschule V... und die Staatliche Regelschule V... streben seit 2010 eine Schulartänderung in eine Gemeinschaftsschule an. Mit Schreiben vom 31. März 2014 bestätigte das damalige Thüringer Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur, dass das pädagogische Konzept für die Errichtung einer Thüringer Gemeinschaftsschule geeignet sei. Die Antragsteller haben wiederholt gegenüber dem Antragsgegner zum Ausdruck gebracht, dass sie ihr Kind an einer künftigen Gemeinschaftsschule V... beschulen lassen möchten.

Über die beantragte Schulartänderung wurde bisher nicht entschieden.

Der Antragsgegner beschloss am 11. Februar 2016 die Fortschreibung des Schulnetzplans für den Landkreis H. für die Jahre 2016 bis 2020. Der Beschluss wurde am 27. Februar 2016 im Amtsblatt des Landkreises bekannt gemacht.

In dem Beschluss heißt es auf S. 61:

„Perspektiven und zukünftige Maßnahmen Der Regelschulstandort V... wird nach Ablauf der Frist des im Jahr 2014 durchgeführten Bürgerentscheids zum Schuljahr 2016/2017 aufgehoben. Die weitere Beschulung der Schüler der Regelschule V... kann nach Entscheidung der Eltern in H., Eisfeld oder Crock erfolgen.“

Mit Schreiben vom 15. März 2016 wies das Amt für Schulverwaltung des Antragsgegners die Eltern der in V... beschulten Kinder auf die bevorstehende Schulschließung hin und forderte sie zur Anmeldung ihres Kindes an einer anderen Schule auf.

Mit Schreiben vom 26. April 2016, beim Antragsgegner eingegangen am 9. Mai 2016, erklärte die Thüringer Ministerin für Bildung, Jugend und Sport ihr Einvernehmen mit der Aufhebung der Staatlichen Regelschule Veilsdorf zum 31. Juli 2016.

Am 29. April 2016 haben die Antragsteller beim Thüringer Oberverwaltungsgericht einen Normenkontrollantrag gestellt und zugleich um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.

Die Normenkontrolle sei statthaft. Effektiven Rechtsschutz gegen die beabsichtigte Schulschließung könnten sie, die Antragsteller, nur durch eine einstweilige Anordnung gegen die im Schulnetzplan getroffene Regelung zur Schulaufhebung erlangen. Der Schulnetzplan sei als unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift zulässiger Verfahrensgegenstand. Er habe, weil er insoweit in die subjektiven Rechte Dritter eingreife, zumindest für die in der Regelschule V... beschulten Kinder und deren Eltern aber auch für das Staatliche Schulamt Südthüringen beziehungsweise den Freistaat Thüringen unmittelbare Außenwirkung. Soweit der Schulnetzplan zur Schließung der Regelschule führe, sei er als Rechtsvorschrift zu identifizieren. Die Schulschließung sei unmittelbar nach Erlass des Schulnetzplans ohne weitere angreifbare Rechtsakte und auch ohne die erforderliche Zustimmung des zuständigen Ministeriums unverzüglich in Gang gesetzt worden. In Niedersachsen und Hamburg beurteilten die Gerichte die dortigen Schulbezirkssatzungen entsprechend als untergesetzliche Normen.

Durch die Anwendung und Umsetzung des Schulnetzplanes würden sie, die Antragsteller, als Eltern in ihren Rechten verletzt. Der Plan leide unter formellen Fehlern. Er sei nicht wirksam bekannt gemacht worden und es habe ein Mitglied des Kreistages an der Abstimmung teilgenommen, bei dem ein persönliches Interesse an der Verhinderung der Gemeinschaftsschule nicht ausgeschlossen werden könne.

Der Landkreis dürfe im laufenden Verfahren mit der Aufhebung der Regelschule nicht in das in § 13 Abs. 3a ThürSchulG geregelte Verfahren zur Schulartänderung eingreifen. Durch den Schulnetzplan würde die einzige Gemeinschaftsschule im Kreisgebiet dauerhaft verhindert.

Im Übrigen verstoße der Schulnetzplan gegen die Anforderungen des § 41 ThürSchulG.

Die Antragsteller beantragen,

im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO den Schulnetzplan für den Landkreis H. 2016 bis 2020, verabschiedet mit Beschluss des Antragsgegners Nr. 69/10/2016 vom 11. Februar 2016, bekanntgemacht im Amtsblatt des Antragsgegners vom 27. Februar 2016, bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag der Antragsteller außer Vollzug zu setzen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Schulnetzplan des Landkreises sei keine Norm, die einer Überprüfung durch das Normenkontrollverfahren zugänglich wäre. Anders als möglicherweise in anderen Bundesländern sei in Thüringen die Schulnetzplanung nicht durch Satzungserlass regelbar. Die Schulnetzplanung stelle ein beratendes, koordinierendes und regionale Entwicklungen forcierendes Instrumentarium dar und sei Ausdruck der kommunalen Selbstverwaltung des Landkreises. Er entfalte keine Rechtswirkung gegenüber dem Einzelnen. Ziel des Schulnetzplanes sei es, die Lehrkräfte (des Freistaats) und das Personal des Landkreises als Schulträger sowie die sächlichen und finanziellen Mittel des Freistaats und des Landkreises als Schulträger für den Erhalt und die Ausstattung der Schulen nachvollziehbar planen und einsetzen zu können. Die Schulschließung folge nicht unmittelbar aus dem Schulnetzplan, sondern durch eine Entscheidung nach § 13 Abs. 3 ThürSchulG, die im Einvernehmen mit dem für das Schulwesen zuständigen Ministerium getroffen werde.

Der Schulnetzplan sei formell ordnungsgemäß zustande gekommen; er entspreche den gesetzlichen Vorgaben, insbesondere dem Thüringer Schulgesetz.

Weder zur Abwehr schwerer Nachteile noch aus anderen wichtigen Gründen sei es geboten, eine einstweilige Anordnung zu erlassen, weil der Schulnetzplan das Recht auf ein flächendeckendes, wohnortnahes und weitgehend vollständiges Bildungsangebot sicherstelle. Da alle von der Schulschließung betroffenen Eltern ihre Kinder bereits an anderen Schulen angemeldet hätten, habe er, der Antragsgegner, seine Planungen für das nächste Schuljahr bereits darauf abgestimmt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakte des von den Antragstellern geführten Normenkontrollverfahrens 1 N 310/16 und den vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgang verwiesen, die Gegenstand der Beratung waren.

Gründe

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.

Der Antrag, mit dem die Antragsteller die vorläufige Außervollzugsetzung des Schulnetzplans des Antragsgegners begehren, ist nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht statthaft; der Schulnetzplan kann nicht nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein.

Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 4 ThürAGVwGO entscheidet das Thüringer Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften.

Rechtsvorschriften im Sinne der Vorschrift sind geschriebene abstrakt-generelle Regelungen, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen zielen. An einer solchen über § 47 VwGO angreifbaren Außenwirkung fehlt es bei der hier umstrittenen Fortschreibung des Schulnetzplans. Nach der landesgesetzlichen Ausgestaltung in Thüringen enthält der Schulnetzplan keine durch den Bürger angreifbare rechtliche Regelung; er berührt nicht die Rechtssphäre der Schüler oder ihrer Erziehungsberechtigten, sondern stellt lediglich eine interne Planungsgrundlage für den Schulträger dar (ThürOVG, Beschl. v. 7. August 1996 - 1 EO 650/96 - n. v.; vgl. auch VGH Ba. - Wü., Beschl. v. 2. Juni 1967 - IV 813/66 - DVBl. 1968, 117 <119> und Binder, Die Schulschließung als Planungsentscheidung, Dissertation, Pfaffenweiler 1985, S. 131). Rechtsgrundlage für die Errichtung, Änderung oder Aufhebung einer Schule ist nicht der Schulnetzplan, sondern der aufgrund von § 13 Abs. 3 ThürSchulG ergehende (angreifbare) Verwaltungsakt, den der Schulträger im Einvernehmen mit dem für das Schulwesen zuständigen Ministerium erlässt.

Gemäß § 41 Abs. 1 ThürSchulG werden Schulnetzpläne von den Schulträgern im Benehmen mit den betroffenen Gemeinden bzw. Landkreisen und kreisfreien Städten für ihr Gebiet aufgestellt und müssen regelmäßig fortgeschrieben werden. In den Plänen werden der gegenwärtige und zukünftige Schulbedarf sowie die Schulstandorte ausgewiesen. Für den Schulstandort ist anzugeben, welche Bildungsangebote dort vorhanden sind und für welche Einzugsbereiche sie gelten sollen. Die Schulträger berücksichtigen bei ihrer Planung das örtliche Angebot von Schulen in freier Trägerschaft. Die Schulen müssen sowohl die langfristige Zielplanung als auch die Durchführungsmaßnahmen unter Angabe der Rangfolge ihrer Verwirklichung enthalten. In die Pläne müssen die Möglichkeiten der Kooperation von Förderschulen mit anderen Schularten und Schulformen aufgenommen werden. Die Pläne sind mit benachbarten Schulträgern abzustimmen. Nach § 41 Abs. 2 ThürSchulG soll die Schulnetzplanung ein möglichst vollständiges und wohnortnahes Bildungsangebot sichern, die Grundlage für einen langfristig zweckentsprechenden Schulbau schaffen und den Planungsrahmen für ein ausgeglichenes Bildungsangebot in Thüringen berücksichtigen. Es soll darauf hingewirkt werden, dass die Schulnetz- und die Jugendhilfeplanung aufeinander abgestimmt werden. Die Ziele der Raumordnung und der Landesplanung sind zu beachten. Mit dieser gesetzlichen Konzeption wird deutlich, dass die Schulnetzplanung einerseits eine Bestandsaufnahme bedeutet und andererseits darauf gerichtet ist, mittel- oder langfristig konkrete schulorganisatorische Maßnahmen vorzubereiten (vgl. z. B. § 13 Abs. 2 und 3a ThürSchulG), die dann vom Schulträger und dem für das Schulwesen zuständigen Ministerium unter Berücksichtigung der Schulnetzplanung getroffen werden, wenn sich die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse ändern. Die solcherart ausgestaltete Schulnetzplanung soll jederzeit auf veränderte Schülerzahlen und andere Umstände reagieren können und Planungsgrundlage für die Errichtung, Änderung und Aufhebung von Schulen sein und den durch Schulartänderungen geprägten Bedürfnissen angeglichen werden. Zwar müssen Schulentwicklungspläne neben der mittel- und langfristigen Zielsetzung auch die Durchführungsmaßnahmen unter Angabe der Rangfolge ihrer Verwirklichung enthalten (vgl. § 41 Abs. 1 S. 5 ThürSchulG). Damit wird aber nur sichergestellt, dass die Pläne sich nicht auf die Wiedergabe allgemeiner Zielvorstellungen beschränken, sondern auch Angaben insbesondere zur beabsichtigten Neuerrichtung oder Schließung von Schulen enthalten (ThürOVG, a. a. O. amtlicher Umdruck, S. 14). Der Schulnetzplan enthält keine das ThürSchulG ergänzenden oder davon abweichenden Regelungen und stellt sich lediglich als Anweisung für den Vollzug des Gesetzes innerhalb des von dem Gesetz vorgeformten Bereichs dar, so dass die Wirkungen, die die Antragsteller dem Plan zuschreiben, tatsächlich bereits im Gesetz selbst vorgesehen sind (vgl. VGH Ba.-Wü., a. a. O., S. 120). Der Schulnetzplan bestimmt keinen vom ThürSchulG abweichenden Verfahrensgang bezüglich der Errichtung, Aufhebung und Änderung von Schulen, sondern setzt insoweit § 13 Abs. 3 und 3a ThürSchulG als maßgebliche Vorschriften voraus. Nicht der Plan, sondern das Gesetz enthält die Vorschrift, dass die Schulträger das notwendige Schulangebot und die erforderlichen Schulanlagen vorzuhalten haben (§ 13 Abs. 2 ThürSchulG), um ein möglichst vollständiges und wohnortnahes Bildungsangebot zu sichern (§ 41 Abs. 3 ThürSchulG). Das Gesetz ordnet an, dass die Schulträger bei ihrer Planung das örtliche Angebot von Schulen in freier Trägerschaft berücksichtigen müssen und dass die Pläne sowohl eine langfristige Zielplanung als auch die Durchführungsmaßnahmen unter Angabe der Rangfolge ihrer Verwirklichung enthalten müssen. In die Pläne müssen die Möglichkeiten der Kooperation von Förderschulen mit anderen Schularten und -formen aufgenommen werden. Zudem sind die Pläne mit den benachbarten Schulträgern abzustimmen (§ 41 Abs. 1 S. 7 ThürSchulG). § 41 Abs. 2 ThürSchulG trifft Regelungen zur Größe der Schulen und verweist darauf, dass sich die Schulnetzplanung hinsichtlich der Klassengröße und der Kursbildung an den Richtlinien des zuständigen Ministeriums zu orientieren hat. Bezüglich der Errichtung von Gemeinschaftsschulen legt das Thüringer Schulgesetz das Verfahren auch im Falle einer Schulartänderung fest (§§ 41 Abs. 4 und 13 Abs. 3a ThürSchulG), so dass auch insoweit kein vom ThürSchulG abweichender Verfahrensgang durch den Schulnetzplan angeordnet wird.

Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist der Schulnetzplan keine Satzung.

Unter einer Satzung versteht man gemeinhin Rechtsvorschriften, die von einer dem Staat eingeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihr angehörenden und unterworfenen Personen erlassen werden (grundsätzlich dazu BVerfG - Preußischer Kulturbesitz - Urt. v. 14. Juli 1959 - 2 BvF 1/58 -, BVerfGE 10, 20, 49 f., hier zit. n. juris, Rn. 139 f.). Dementsprechend können Selbstverwaltungskörperschaften durch Satzung objektives Recht für ihren Aufgabenbereich in eigener Verantwortung setzen.

Das Thüringer Schulgesetz hat es im Rahmen der staatlichen Aufgabe der Schulaufsicht (Art. 7 Abs. 1 GG, grundlegend BVerwG, Urt. v. 31. Januar 1964 - VII C 49.62 - BVerwGE 18, 38, 39) den kommunalen Gebietskörperschaften übertragen, staatliche Schulen im Einvernehmen mit dem für das Schulwesen zuständigen Ministerium zu errichten, verändern oder aufzuheben (§ 13 Abs. 3 ThürSchulG). Der Aufstellung von Schulnetzplänen durch die Schulträger (vgl. § 41 ThürSchulG) wird dagegen von Gesetzes wegen - auch wenn sie Grundlage der Entscheidung nach § 13 Abs. 3 ThürSchulG sein mögen - keine solche Regelungsfunktion durch die Schulträger beigemessen. Das Thüringer Schulgesetz weist den Schulnetzplänen vielmehr eine nicht von vornherein auf das Gebiet des Schulträgers beschränkte (allgemeine) Planungs- und Ordnungsfunktion zu. Die Schulträger stellen die Pläne im Benehmen mit den betroffenen Gemeinden bzw. Landkreisen und kreisfreien Städten für ihr Gebiet auf und schreiben sie bei Bedarf fort (§ 41 Abs. 1 S. 1 ThürSchulG). Die Planungen bedürfen zudem der Zustimmung des für das Schulwesen zuständigen Ministeriums (§ 41 Abs. 5 ThürSchulG), das sie im Rahmen seiner staatlichen Schulaufsicht auf die Einhaltung der Anforderungen nach § 41 Abs. 1 bis 3 ThürSchG überprüft und der Beurteilung unterzieht, ob sie mit einer zweckmäßigen Schulorganisation vereinbar sind oder möglicherweise einer ordnungsgemäßen Gestaltung des Unterrichts entgegenstehen, § 41 Abs. 5 ThürSchulG.

Die von den Antragstellern zur Begründung ihrer gegenteiligen Auffassung herangezogenen Entscheidungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2011 - 2 MN 31/11 - zit. n. juris, und vom 22. April 2013 - 2 KN 57/11 - zit. n. juris) betreffen im Unterschied zu dem hier streitigen Schulnetzplan jeweils Satzungen, mit denen Schulbezirke neu geordnet wurden (vgl. für die Thüringer Rechtslage § 14 ThürSchulG). Da die Antragsteller im vorliegenden Verfahren allein den Schulnetzplan der Normenkontrolle unterziehen wollen, kann hier offenbleiben, ob auch nach Thüringer Landesrecht Schulbezirke durch Satzung festgelegt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes bemisst sich in Anlehnung an Nr. 38.1 des Streitwertkatalogs 2012/2013 nach dem Auffangstreitwert (§ 52 Abs. 2 GKG), der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auf die Hälfte zu reduzieren ist (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs 2012/2013).