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Diese Entscheidung

Beschränkung der kommunalen Planungshoheit durch Fachplanungen

BVerwG, Urteil vom 16.12.1988 - Az.: 4 C 48.86

Leitsätze:
1. Der Vorbehalt zugunsten von Fachplanungen gemäß § 38 Satz 1 BauGB betrifft nicht nur die Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB, sondern beschränkt auch die Gemeinde im Gebrauch ihrer Planungshoheit (§§ 1 ff. BauGB) in bezug auf die vorhandene Anlage der Fachplanung. (amtlicher Leitsatz)

2. Anlagen der Bahn i.S. des § 36 BBahnG sind auch die Grundflächen, die einem der Aufgabe der öffentlichen Eisenbahn (§ 4 Abs. 1 AEG) entsprechenden Bahnbetrieb zu dienen bestimmt sind. (amtlicher Leitsatz)

3. Soll eine Bahnanlage künftig nach dem Willen der Bundesbahn "bahnfremden" Nutzungen offenstehen, so kann eine solche "Entwidmung", sofern dafür kein Planfeststellungsverfahren erfolgt, nur durch eindeutige und bekanntgemachte Erklärungen der Bahn geschehen, die für jedermann klare Verhältnisse schaffen. Die Gemeinde, auf deren Gebiet die Bahnanlage liegt, hat aufgrund ihrer Planungshoheit Anspruch darauf, daß die Bahn ihre in bezug auf die Bahnanlage beabsichtigten Dispositionen in einer eindeutigen hoheitlichen Willensäußerung möglichst frühzeitig und umfassend offenlegt. (amtlicher Leitsatz)

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Volltext

Tenor

Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 16. Juni 1986 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

I.

Der Kläger möchte im Einverständnis mit der Bundesbahndirektion Stuttgart auf einem nördlichen Teilstück des Bahnhofs R. der Deutschen Bundesbahn einen SB-Lebensmittelladen mit einer Verkaufsfläche von 470 qm und 29 Stellplätzen errichten. Er begehrt im vorliegenden Verfahren einen Bauvorbescheid über die planungsrechtliche Zulässigkeit dieses Vorhabens.

Der Gemeinderat der Beigeladenen stimmte dem mit Antrag vom 8. Juli 1982 unterbreiteten Vorhaben nicht zu: Bereits im August 1981 sei beschlossen worden, für den Bereich, in dem das Baugrundstück liege, einen Bebauungsplan aufzustellen. Danach solle das betreffende Gelände entweder Betriebsgelände der Bahn bleiben oder anderen öffentlichen Zwecken (Busbahnhof und Park-and-Ride-Flächen) zur Verfügung gestellt werden; Ladenflächen seien dort nicht vorgesehen. - Das beklagte Landratsamt lehnte daraufhin mit Bescheid vom 14. September 1982 den Antrag des Klägers ab, weil es für das Vorhaben, das im unbeplanten Innenbereich verwirklicht werden solle, am erforderlichen Einvernehmen der Gemeinde fehle. Über den hiergegen eingelegten Widerspruch des Klägers erging keine Entscheidung.

Der Gemeinderat der Beigeladenen faßte im Juni 1983 erneut den Beschluß, für das Gebiet einen Bebauungsplan aufzustellen, und beschloß gleichzeitig eine Veränderungssperre.

Der Kläger hat im August 1983 Untätigkeitsklage mit dem Antrag erhoben, den Beklagten zu verurteilen, ihm einen Bauvorbescheid gemäß seinem Antrag vom 8. Juli 1982 zu erteilen. Er verwies dabei auf eine der Klageschrift beigefügte Erklärung der Bundesbahndirektion Stuttgart vom 4. Juli 1983, wonach eine Fläche von ca. 1830 qm gemäß einem angefügten Lageplan entbehrlich und verwertbar sei. Das Verwaltungsgericht hat nach Durchführung einer Ortsbesichtigung der Klage stattgegeben: Die von der Beigeladenen beschlossene Veränderungssperre sei nichtig, weil ihr keine hinreichend konkretisierte Planung zugrunde gelegen habe. Das danach am Maßstab des § 34 Abs. 1 BBauG zu beurteilende Vorhaben des Klägers füge sich in den aus seiner Umgebung hervorgehenden Rahmen ein.

Die Beigeladene hat gegen dieses Urteil Berufung eingelegt. Während des Berufungsverfahrens ist der vom Gemeinderat der Beigeladenen am 26. März 1985 beschlossene Bebauungsplan "Dr.-Hockertz-Straße Ost I" in Kraft getreten. Dieser setzt - neben Flächen für den Gemeinbedarf sowie einem Gewerbegebiet und einem Mischgebiet - für einen etwa 25 m breiten Streifen unmittelbar westlich der Bahnlinie, in dem auch das Baugrundstück liegt, eine private Grünfläche mit dem Zusatz "Wiese mit heimischen Obstbäumen" fest. - Der Kläger hat Zurückweisung der Berufung beantragt, hilfsweise - für den Fall, daß das Vorhaben bei einer Grundstücksgröße von 1.830 qm nicht genehmigungsfähig sein sollte - mit der Maßgabe, daß der Bauvorbescheid für ein Baugrundstück von 2.030 qm erteilt werde. Hierzu hat er neue Lagepläne sowie eine Erklärung der Deutschen Bundesbahn vorgelegt, wonach diese bereit ist, eine Grundstücksfläche dieser Größe gemäß Lageplan für das Vorhaben des Klägers zur Verfügung zu stellen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 16. Juni 1986 (BWGZ 1987, 107) das vorinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Einem Bauvorbescheid über die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens des Klägers stehe zwar § 38 BBauG nicht entgegen. Der in dieser Vorschrift enthaltene Vorbehalt zugunsten von Bahnanlagen gegenüber den Vorschriften des Bauplanungsrechts gelte hier nicht mehr. Denn die Deutsche Bundesbahn habe erklärt, daß sie die für den Lebensmittelladen benötigte Fläche mit den entfallenden Bahnanlagen nach Erteilung der Baugenehmigung für das Vorhaben des Klägers aus ihrer Planungshoheit entlassen werde. Mit einer solchen formlosen Entwidmung, in der die zuständige Stelle den Willen zur endgültigen dauernden Außerdienstsetzung zum Ausdruck bringe, werde die Eigenschaft als Bahnanlage aufgehoben. - Ob der von der Beigeladenen beschlossene Bebauungsplan gültig sei, könne offenbleiben. Sei er nichtig, so verstoße das Vorhaben des Klägers gegen § 34 Abs. 1 BBauG; die Erteilung der Baugenehmigung ohne das Einvernehmen der Beigeladenen würde diese deshalb in ihrer als Teil des Selbstverwaltungsrechts geschützten Planungshoheit verletzen. Gehe man - ebenfalls zugunsten des Klägers - davon aus, daß der Laden innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils errichtet werden solle, so füge er sich jedenfalls nach der zu überbauenden Grundstücksfläche nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Das Gebiet stelle sich ausweislich der dem Gericht vorliegenden Pläne in einer Weise als einheitlich bebaut dar, als ob Baulinien, Baugrenzen oder Bebauungstiefen festgesetzt seien. Diesen vorgegebenen Rahmen würde das in einem unbebauten Bereich situierte Vorhaben des Klägers, das wegen von ihm durch Heranführung der Bebauung unmittelbar an die Bahn ausgelöster Spannungen ein Bedürfnis nach Bauleitplanung begründe, überschreiten.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Er rügt Verfahrensmängel und die Verletzung materiellen Rechts und trägt im wesentlichen vor:

Das Berufungsgericht habe sowohl die nähere Umgebung als auch den Rahmen für die überbaubaren Grundstücksflächen falsch bestimmt. Das vorhandene Bahnhofsgebäude hätte als umgebungsprägend mitberücksichtigt werden müssen. Als - imaginäre - Freifläche dürfe die Fläche des Bahnhofs keinesfalls in die Rahmenbildung eingehen. Die vom Berufungsgericht angenommene Bebauungstiefe oder Baulinie entspreche nicht der südlich des Bahnhofs entlang der Bahnlinie tatsächlich vorhandenen gewerblichen Bebauung. Zu Unrecht habe sich das Berufungsgericht für seine Feststellung zur tatsächlichen Situation allein auf dafür ungeeignete Lagepläne gestützt und eine Ortsbesichtigung unterlassen. Mit der von ihm zugrunde gelegten faktischen Baulinie oder Baugrenze habe es auch ein unzulässiges Überraschungsurteil gefällt. - Mit § 34 Abs. 1 BBauG/BauGB unvereinbar sei ferner, daß das Berufungsgericht für eine Baulücke aus der Umgebung einen Rahmen abgeleitet habe, der zur Unbebaubarkeit des Grundstücks führe, und daß es allein aus der beabsichtigten Bebauung einer Baulücke auf ein Planungsbedürfnis schließe. - Der von der Beigeladenen beschlossene Bebauungsplan sei nichtig: Er sei nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden, nehme dem Grundstück durch Festsetzung einer Grünfläche abwägungsfehlerhaft die Baulandqualität und erschöpfe sich insoweit in einer unzulässigen Negativfestsetzung. - § 38 BBauG/BauGB stehe dem Begehren des Klägers nicht entgegen. Für die Freigabe eines im Eigentum der Bahn stehenden Geländes, welches für Zwecke der Bahn nicht mehr benötigt werde, reiche jede hierauf abzielende Erklärung, seitens der Bahn aus; eines förmlichen Planfeststellungsverfahrens bedürfe es nicht.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 16. Juni 1986 aufzuheben und die Berufung der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 6. Dezember 1984 zurückzuweisen,

hilfsweise mit der Maßgabe,

daß der Bauvorbescheid für das Baugrundstück gemäß dem Lageplan vom 12. Juni 1986 mit einer Größe von 2.030 qm zu erteilen ist.

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie machen im wesentlichen geltend: Das Vorhaben des Klägers verstoße gegen den Bebauungsplan. Dieser sei - sofern er nicht am Fachplanungsvorbehalt zugunsten der Bahn gemäß § 38 Satz 1 BBauG scheitere - gültig. Insbesondere sei auch die Position der Deutschen Bundesbahn in die Abwägung mit einbezogen worden. Die Festsetzung einer Grünfläche sei zulässig (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG). - Aber auch nach § 34 Abs. 1 BauGB sei das Vorhaben des Klägers nicht genehmigungsfähig. Den Bahnhof habe das Berufungsgericht zu Recht innerhalb der durch eine große Freifläche gekennzeichneten Bahnanlage als Fremdkörper angesehen. Im übrigen wiesen Bahngelände immer eine besondere Eigenart auf, mit der sie sich von anderen baulichen Anlagen deutlich unterschieden. - Derzeit sei das klägerische Vorhaben aber auch deshalb nicht genehmigungsfähig, weil es auf noch bestehendem Bahngelände verwirklicht werden solle. Es stehe noch nicht genau fest, welche Flächen die Deutsche Bundesbahn aus ihrer Planungshoheit entlassen wolle und welche Zwecke sie mit den restlichen Flächen verfolge. Auch die Aufgabe des Bahnbetriebes und die Aufhebung der Nutzung von Flächen als Bahnbetriebsgelände seien Änderungen bestehender Anlagen im Sinne des § 36 Abs. 1 BBahnG und bedürften deshalb eines Planfeststellungsverfahrens, um das Gelände wieder in die gemeindliche Planungshoheit zurückzuführen. Dementsprechend dürfe die Gemeinde auch nicht durch das Einvernehmen zu einem Vorbescheid zu planungsrechtlich relevanten Aussagen veranlaßt werden.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er weist daraufhin, daß ein Bahnhofsgebäude nicht schon wegen seiner Eigenschaft als Bahnhof von vornherein aus dem Bebauungszusammenhang ausgeklammert werden dürfe; ob es allerdings prägende Wirkung entfalten könne, müsse im jeweiligen Einzelfall noch geprüft werden.

Gründe

II.

Die Revision des Klägers hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz Erfolg.

Der Kläger begehrt mit dem beantragten Vorbescheid eine Entscheidung der Baubehörde darüber, ob sein Vorhaben, auf einer Teilfläche des Bahnhofs R. der Deutschen Bundesbahn einen SB-Lebensmittelladen zu errichten, bauplanungsrechtlich zulässig ist. Das hängt vorgreiflich davon ab, ob auf dem dem Bahnbetrieb gewidmeten Gelände der Deutschen Bundesbahn die Errichtung eines - mit dem Betrieb der Bahn in keinem Zusammenhang stehenden - Ladengeschäftes überhaupt rechtlich zulässig sein kann. Schon zur Beantwortung dieser Frage bedarf es weiterer tatsächlicher Aufklärung, die dem Revisionsgericht verwehrt ist.

1.

Die Entscheidung über die bebauungsrechtliche Zulässigkeit eines auf die Errichtung einer baulichen Anlage zielenden Vorhabens richtet sich grundsätzlich gemäß § 29 Satz 1 BauGB nach den §§ 30 bis 37 BauGB. Indes bleiben gemäß § 38 Satz 1 BauGB die Vorschriften bestimmter Fachplanungsgesetze von den Vorschriften des Dritten Teils des Baugesetzbuchs unberührt. Unter diesem Gesichtspunkt könnten der Erteilung des vom Kläger beantragten Vorbescheides die Bestimmungen des Bundesbahngesetzes - BBahnG - vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955), zuletzt geändert durch Art. 46 des Gesetzes vom 18. Februar 1986 (BGBl. I S. 265), entgegenstehen (vgl. dazu BVerwGE 59. 253, 256). Nach dessen § 36 Abs. 1 dürfen neue Anlagen der Deutschen Bundesbahn nur dann gebaut und bestehende Anlagen nur dann geändert werden, wenn der Plan zuvor festgestellt worden ist; gemäß § 36 Abs. 2 BBahnG kann die Planfeststellung bei Änderungen von unwesentlicher Bedeutung unterbleiben, wenn die Belange anderer nicht berührt werden oder die Betroffenen der Änderung zugestimmt haben.

§ 38 Satz 1 BauGB bringt in seinem Wortlaut das Verhältnis des allgemeinen Bauplanungsrechts zu bestimmten bundesrechtlich geregelten Fachplanungen nur unvollkommen zum Ausdruck (vgl. Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 2. Aufl., § 38 Rz. 6). Nach seinem Sinn und Zweck nimmt er von der auf das jeweilige Gemeindegebiet bezogenen umfassenden Planungshoheit der Gemeinde (§ 1 Abs. 1 und 3, § 2 Abs. 1, § 36 BauGB) bestimmten Zwecken dienende Vorhaben und Anlagen aus (vgl. BVerwGE 78, 321, 327). Über sie wird - auch soweit es sich um bauliche Anlagen im Sinne des § 29 Satz 1 BauGB handelt - nicht am Maßstab der §§ 29 ff. BauGB in einem bauaufsichtlichen Verfahren, sondern einheitlich in einer Planfeststellung allein nach den von dem jeweiligen Fachgesetz dafür aufgestellten Voraussetzungen entschieden; auch für eine Beteiligung der Gemeinde gemäß § 36 BauGB ist insoweit kein Raum (vgl. Urteile vom 3. April 1981 - BVerwG 4 C 11.79 - Buchholz 406.11 § 38 BBauG Nr. 1 = DVBl. 1981, 930 und vom 4. Mai 1988 - BVerwG 4 C 22.87 - BVerwGE 79, 318 = DVBl. 1988, 960). Das bedeutet im Anwendungsbereich des § 36 BBahnG nicht nur, daß für die Errichtung von Vorhaben und Anlagen der Bahn kein bauaufsichtliches Verfahren stattfindet, in dem die §§ 29 ff. BauGB anzuwenden sind. Vielmehr folgt aus dem Vorbehalt zugunsten der bahnrechtlichen Planfeststellung auch, daß "bundesbahnfremde" bauliche Anlagen nicht zugelassen werden dürfen, wenn und soweit sie sich mit der besonderen Zweckbestimmung einer planfestgestellten Anlage der Bahn nicht in Einklang bringen lassen; auch insoweit sind die Vorschriften der §§ 29 ff. BauGB nicht anwendbar.

Ein Fachplanungsvorbehalt dieses Inhalts gilt auch für alte Bahnanlagen, die nicht durch einen förmlichen Planfeststellungsbeschluß gewidmet worden sind. "Bestehende" Anlagen im Sinne von § 36 Abs. 1 BBahnG sind nämlich nicht nur solche, die schon nach den Vorschriften des Bundesbahngesetzes planfestgestellt sind, sondern auch diejenigen Anlagen, bei denen die Feststellung der Pläne bereits vorher - unter Geltung der Reichsbahngesetze - erfolgt ist (vgl. § 37 Abs. 2 des Reichsbahngesetzes vom 30. August 1924, RGBl. I S. 272, und in der Fassung vom 13. März 1930, RGBl. S. 369, sowie § 23 des Reichsbahngesetzes vom 4. Juli 1939, RGBl. I S. 1205, und dazu § 8 Abs. 2 Buchst. a des Gesetzes über den Aufbau der Verwaltung für Verkehr vom 12. September 1948, WiGBl. S. 95; § 54 Abs. 2 BBahnG) sowie auch diejenigen Anlagen, die als vorhandene - entweder planfestgestellte oder in anderer Weise dem Betrieb der Bahn gewidmete - Anlagen auf der Grundlage des Gesetzes betreffend den Staatsvertrag über den Übergang der Staatseisenbahnen auf das Reich vom 30. April 1920 (RGBl. S. 773) von den Ländern (hier: Württemberg) auf das Reich und die von diesem errichtete "Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft" und später von da auf das Sondervermögen "Deutsche Reichsbahn" und weiter auf das Sondervermögen "Deutsche Bundesbahn" (§ 1 BBahnG) übergegangen sind. - Zu den "Anlagen" im Sinne des § 36 Abs. 1 BBahnG gehören auch die Grundflächen, die zur Abwicklung des der Aufgabenstellung einer öffentlichen Eisenbahn (vgl. § 4 Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes - AEG - vom 29. März 1951, BGBl. I S. 225) entsprechenden Bahnbetriebes benötigt werden, so etwa die dem Güterumschlag und Ladeverkehr dienenden Flächen von Bahnhöfen (vgl. auch § 4 Abs. 1 Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung - EBO - vom 8. Mai 1967, BGBl. II S. 1563). Auch für sie gilt, daß ihre Neuanlegung für Bahnbetriebszwecke und - sofern nicht die Voraussetzungen des § 36 Abs. 2 BBahnG vorliegen - auch die Änderung ihres Bestandes nur aufgrund eines Planfeststellungsverfahrens erfolgen darf, in dem die widerstreitenden Belange umfassend und abschließend abzuwägen sind (vgl. BVerwGE 64, 202, 207).

Die vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen erlauben dem erkennenden Senat kein abschließendes Urteil, ob im Hinblick auf den gemäß § 38 Satz 1 BauGB. § 36 Abs. 1 und 2 BBahnG bestehenden Vorbehalt zugunsten der bundesbahnrechtlichen Planfeststellung in seiner soeben dargelegten Tragweite ein Bauvorbescheid über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Lebensmittelladens auf einer Teilfläche des Bahnhofs R. in einem bauaufsichtlichen Verfahren ergehen kann. Das Berufungsgericht hat ausgeführt, daß ein solcher Vorbehalt, der die Anwendbarkeit der Vorschriften des Baugesetzbuchs über die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben ausschließt und die Planungshoheit der Gemeinde für ihr Gebiet überlagert, hier nicht mehr bestehe. Die Bundesbahn habe durch Erklärungen sowohl gegenüber der beigeladenen Gemeinde im Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans "Dr.-Hockertz-Straße Ost I" als auch gegenüber dem Kläger und gegenüber dem Gericht im hier anhängigen Verfahren zum Ausdruck gebracht, daß sie die Bahnhofsteilfläche, auf der der Kläger den Laden errichten wolle, aus ihrer Planungshoheit entlasse. Eine solche formlose Erklärung des Willens der zuständigen Stelle, daß eine Fläche für Zwecke des Bahnbetriebes endgültig nicht mehr benötigt werde, reiche als Entwidmung aus; eines förmlichen Planfeststellungsverfahrens bedürfe es hierfür nicht. Aufgrund der genannten Erklärungen der Deutschen Bundesbahn habe der für das Vorhaben des Klägers benötigte Grundstücksteil nicht mehr die - eine Anwendung der §§ 29 ff. BauGB hindernde - Eigenschaft einer Bahnanlage.

Die dieser Würdigung zugrundeliegende Auslegung von Bundesrecht hält der erkennende Senat nicht für zutreffend. Dabei kann offenbleiben, ob die Bahnhofsteilfläche nur im Wege einer Planfeststellung freigegeben werden kann (vgl. hierzu Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, S. 118; Finger, Kommentar zum Allgemeinen Eisenbahngesetz und Bundesbahngesetz, S. 240 f.; Brohm, NVwZ 1985, 1, 2 f.):

Der Beklagte und die Beigeladene meinen zwar, daß unter den Begriff der "Änderung" einer bestehenden Anlage im Sinne des § 36 Abs. 1 BBahnG auch deren Aufhebung, also auch die dauernde Außerdienststellung einer bisher dem Bahnbetrieb gewidmeten Fläche, falle. Die Entlassung eines ehemaligen Bahnbetriebsgeländes aus der Planungshoheit der Bahn und seine Rückführung in die gemeindliche Planungshoheit könnten sachgerecht nur aufgrund einer erneuten Abwägung in einem geordneten Verfahren erfolgen, an dem auch die Gemeinde beteiligt sei. Dies werde besonders deutlich, wenn nur ein Teil einer Bahnanlage freigegeben werde, während im übrigen die dem Bahnbetrieb zugeordneten Flächen und sonstigen Anlagen weiterhin für Zwecke der öffentlichen Eisenbahn genutzt werden und der gemeindlichen Planung entzogen bleiben sollten. Im Interesse der Gesamtplanungshoheit der Gemeinde müsse verhindert werden, daß die Bahn ihre Vorstellungen vom künftigen Zuschnitt einer bestehenden Bahnhofsanlage und von der Nutzung einer für den Bahnbetrieb nicht mehr benötigten Fläche einseitig durchsetzen könne. Die vom Berufungsgericht für ausreichend erachtete formlose Entwidmungserklärung der Deutschen Bundesbahn genüge deshalb nicht, um eine Bahnanlage im Umfang dieser Freigabe wieder der gemeindlichen Planungshoheit zu unterwerfen. Vielmehr sei gemäß § 36 Abs. 1 BBahnG auch hierfür ein förmliches Planfeststellungsverfahren erforderlich.

Auch der erkennende Senat hält für die Aufhebung und die teilweise Aufhebung von Anlagen der Bahn eine Planfeststellung grundsätzlich für sachgerecht. Er braucht indes die Frage, inwieweit in Fällen dieser Art ein Planfeststellungsverfahren zwingend geboten ist, aus Anlaß des hier zu entscheidenden Streitfalles, der übrigens nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts eine nicht durch förmlichen Planfeststellungsbeschluß gewidmete, alte Bahnanlage betrifft (vgl. das Schreiben der Bundesbahndirektion Stuttgart an das Berufungsgericht vom 15. April 1986, Bl. 131 f. d.A.), nicht abschließend zu beantworten. Die vom Berufungsgericht bislang festgestellten und seinem Urteil zugrunde gelegten Erklärungen der Deutschen Bundesbahn reichen für eine "Entwidmung" jedenfalls nicht aus; sie schaffen für sich allein nicht die Voraussetzungen, welche es der beigeladenen Gemeinde erst ermöglichen, in bezug auf eine bisher Zwecken des Bahnbetriebes dienende und der gemeindlichen Planungshoheit entzogene Fläche ihres Gebietes sachgerecht am Bauleitplanungsrecht des Baugesetzbuchs ausgerichtete, verbindliche Aussagen über die bauliche und sonstige Nutzung - entweder in einem Bebauungsplanverfahren oder in einem Beteiligungsverfahren nach § 36 BauGB - zu machen.

Im einzelnen hat sich der Senat insoweit von folgenden Erwägungen leiten lassen:

Hat eine Fläche den rechtlichen Charakter einer Anlage der Bahn, so ist sie der - prinzipiell das gesamte Gemeindegebiet umfassenden - gemeindlichen Bauplanungshoheit zwar nicht - nach Art eines exterritorialen Gebietes - völlig entzogen. Sie ist planerischen Aussagen der Gemeinde aber nur insoweit zugänglich, als diese der besonderen Zweckbestimmung der Anlage, dem Betrieb der Bahn zu dienen, nicht widersprechen. Gemeindliche Bauleitplanung und bahnrechtliche Fachplanung sind hiernach sowohl in inhaltlicher als auch in zeitlicher Hinsicht aufeinander abzustimmen.

Planerische Aussagen, insbesondere auch Festsetzungen eines Bebauungsplans, die inhaltlich der bestehenden Zweckbestimmung einer Fläche als Bahnanlage nicht zuwiderlaufen, sind zulässig. Gemäß § 9 Abs. 6 BauGB sollen nach anderen Vorschriften getroffene Festsetzungen in den Bebauungsplan nachrichtlich übernommen werden, soweit sie zu seinem Verständnis oder für die städtebauliche Beurteilung von Baugesuchen notwendig oder zweckmäßig sind. Ob weitergehend, d.h. mit konstitutiver Wirkung, auch eine Planung gleichen Inhalts (vgl. hierzu § 5 Abs. 2 Nr. 2 und 3; § 9 Abs. 1 Nr. 5 und 11 BauGB) - etwa durch Ausweisung eines Sondergebietes "Bahn" - zulässig ist, läßt der Senat offen. - Darüber hinaus ist eine Planung der Gemeinde in bezug auf bestehende Anlagen und Flächen der Bahn zulässig, die inhaltlich keinen Konflikt mit dem besonderen Charakter der Bahnanlage auslöst, d.h. deren Zweckbestimmung, uneingeschränkt dem Bahnbetrieb zur Verfügung zu stehen, unangetastet läßt. Hierfür kommt etwa in Betracht, daß die Gemeinde in einen Bebauungsplan, mit dem sie gemäß § 1 Abs. 5 ff. BauNVO die Zulässigkeit bestimmter Arten von Nutzungen oder Arten von baulichen Anlagen modifiziert, z.B. Spielhallen oder andere Vergnügungsstätten ausschließt oder einschränkt, auch einen vorhandenen Bahnhof mit einbezieht.

Planerische Aussagen - seien es Darstellungen eines Flächennutzungsplans oder Festsetzungen in einem Bebauungsplan -, die sich mit der auf eine Planfeststellung oder auf die Übernahme als Altanlage gegründeten, besonderen Zweckbestimmung einer bestehenden Bahnanlage inhaltlich nicht vereinbaren lassen, darf die Gemeinde hingegen nicht treffen. Insofern tritt die gemeindliche Bauleitplanung hinter die Fachplanung zurück. Dies bedeutet zwar nicht, daß die Gemeinde ein Planungsverfahren solange nicht in Gang setzen oder betreiben dürfte, wie die zu beplanende Fläche noch den rechtlichen Charakter einer Bahnanlage hat. Vielmehr kann sie, wenn mit hinreichender Sicherheit die Aufhebung der besonderen bahnrechtlichen Zweckbestimmung einer Fläche bevorsteht, die für diesen Fall zu erwartenden Nutzungswünsche von vornherein in die von ihr bauplanungsrechtlich für angemessen und erforderlich erachtete Richtung lenken. Dies kann dadurch geschehen, daß sie eine Bauleitplanung einleitet mit der Folge, daß sodann auch von den zu deren Sicherung gegebenen Instrumenten der Veränderungssperre und der Zurückstellung von Baugesuchen (§§ 14, 15 BauGB) Gebrauch gemacht werden kann. Jedoch hängen die abschließende Beschlußfassung über gemeindliche Bauleitpläne für bisher als Bahnanlagen dienende Flächen, soweit die Planung inhaltlich mit der Zweckbestimmung der Fläche für den Bahnbetrieb nicht vereinbar ist, und ihr Inkrafttreten davon ab, daß die beplante Fläche zuvor durch eine hierauf gerichtete Maßnahme ihren Rechtscharakter als Bahnanlage verloren hat. Abgesehen von dem - nach dem festgestellten Sachverhalt indes hier nicht in Betracht zu ziehenden - Fall, daß die bestehende Fachplanung einer Fläche als Bahnanlage funktionslos geworden sein kann (vgl. hierzu für Festsetzungen eines Bebauungsplans BVerwGE 54, 5), hat die Bauleitplanung, nur weil die beplante Fläche tatsächlich nicht mehr zu Bahnzwecken benutzt werden soll und vom bisherigen Planungsträger auch nicht mehr in Anspruch genommen wird, nicht etwa schon aus sich heraus die rechtliche Wirkung, den durch Planfeststellung oder in anderer Weise begründeten speziellen Rechtscharakter einer Fläche als Bahnanlage aufzuheben (vgl. § 11 Abs. 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 2 BauGB; vgl. dazu Beschlüsse vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 NB 1.87 - Buchholz 406.401 § 15 BNatSchG Nr. 2 = DVBl. 1988, 499 und vom 28. November 1988 - BVerwG 4 B 212.88 -). Einander widersprechende planerische Aussagen verschiedener Planungsträger in bezug auf ein und dieselbe Fläche sind rechtlich ebensowenig zulässig wie Festsetzungen, deren Gültigkeit unter einem Vorbehalt steht. Den von Brohm (NVwZ 1985, 1, 8) für Fälle dieser Art erörterten Weg einer subsidiären Bauleitplanung hält der erkennende Senat insoweit nicht für gangbar. Er verweist in diesem Zusammenhang darauf, daß § 9 a BBauG in der Fassung des Gesetzes vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256), der es in einer Art "Vorratsplanung" zuließ, die Zulässigkeit von im Bebauungsplan festgesetzten Nutzungen von der Sicherung bestimmter Einrichtungen der Infrastruktur abhängig zu machen, in das Baugesetzbuch vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2253) nicht übernommen worden ist.

Was die Art und Weise angeht, in der der besondere rechtliche Charakter einer Fläche als Bahnanlage aufgehoben werden kann, gilt nach Auffassung des erkennenden Senats folgendes:

Ein Wechsel der Planungshoheit von der Bahn als privilegierter anlagenbezogener Planungsträgerin zur Gemeinde als Trägerin der umfassenden gebietsbezogenen Bauplanungshoheit muß schon wegen der rechtsstaatlich gebotenen Eindeutigkeit öffentlich-sachenrechtlicher Rechtsverhältnisse durch einen hoheitlichen Akt erfolgen, der für jedermann klare Verhältnisse darüber schafft, ob und welche bisher als Bahnanlagen dienende Flächen künftig wieder für andere Arten von Nutzungen offenstehen. Einfache Freigabeerklärungen der Deutschen Bundesbahn als (bisheriger) Planungsträgerin gegenüber einem Bauwilligen, wonach die Anlage oder ein bestimmter Teil derselben für Bahnbetriebszwecke nicht mehr benötigt werde, genügen regelmäßig nicht, um einer bestehenden Bahnanlage ihren besonderen Rechtscharakter zu nehmen. Das hiernach gebotene Mindestmaß an Publizität setzt vielmehr voraus, daß der Wechsel der Planungshoheit jedenfalls in einer geeigneten Weise bekanntgemacht wird (vgl. etwa zur Bekanntmachung der Einziehung von Bundesfernstraßen § 2 Abs. 5 und 6 FStrG).

Für die Gemeinde, auf deren Gebiet sich die bisherige Bahnanlage befindet, muß - damit sie vorausschauend sachgerechte und umfassende Bauleitplanung betreiben kann - eindeutig feststehen, daß ehemalige Bahnanlagen und ggf. welche Teile von ihnen dauerhaft wieder in ihre umfassende, prinzipiell für das gesamte Gemeindegebiet geltende Planungshoheit fallen sollen und welche Teile von bestehenden Bahnanlagen auf absehbare Zeit weiterhin für Zwecke des Bahnbetriebes benötigt werden. Auf eine solche Willensäußerung der Bahn als auf dem Gemeindegebiet konkurrierender und privilegierter Planungsträgerin hat die Gemeinde - sofern hierfür ein konkretes Bedürfnis besteht - im Interesse der Wahrung ihrer Planungshoheit Anspruch. Nur auf der Grundlage von in dieser Weise überschaubaren Verhältnissen ist ihr eine Bauleitplanung möglich, die den Anforderungen des Baugesetzbuches entspricht (vgl. auch Urteil des Senats vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 40.86 -).

Für den Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheides ergibt sich hieraus:

Vorhaben im Sinne von § 29 BauGB, die nicht unter den Planfeststellungsvorbehalt des § 36 BBahnG fallen, aber auf Bahngelände verwirklicht werden sollen, unterliegen grundsätzlich in formeller und materieller Hinsicht dem allgemeinen Baurecht, über ihre Zulässigkeit entscheidet die zuständige Baugenehmigungsbehörde, ggf. im Einvernehmen mit der Gemeinde, nach Maßgabe der Landesbauordnung (vgl. insoweit auch den Ausschußbericht zum Entwurf eines Gesetzes über das Baugesetzbuch, BT-Drucks. 10/6166, S. 147 sowie Urteil vom 7. Juni 1977 - BVerwG 1 C 21.75 - DÖV 1978, 49). In materieller Hinsicht ist zu unterscheiden:

Wenn und solange ein solches Vorhaben mit der Fachplanung nicht vereinbar ist, scheitert es bereits an § 38 BauGB, der der Fachplanung insoweit den Vorrang einräumt. Der besondere Rechtscharakter einer Fläche als Bahnanlage ist ein der Baugenehmigung entgegenstehendes rechtliches Hindernis. Auf einer Bahnhofsfläche, die aufgrund einer noch fortbestehenden Zweckbestimmung für den Bahnbetrieb eine Bahnanlage im Sinne des § 36 BBahnG darstellt, kann ein "bahnfremden" Zwecken dienendes Gebäude - etwa ein Einzelhandelsbetrieb - nicht genehmigt werden. In einem solchen Fall kommt eine Genehmigung erst in Betracht, wenn dieser besondere Rechtscharakter der Fläche in rechtlich einwandfreier Weise aufgehoben worden ist.

Steht dagegen ein solches Vorhaben, das auf Bahngelände errichtet werden soll, mit dessen fachplanerischer Zweckbindung im Einklang, so ergeben sich aus § 38 BauGB keine Einschränkungen. Seine Zulässigkeit richtet sich in bodenrechtlicher Hinsicht nach den §§ 30 ff. BauGB (vgl. hierzu auch Urteil des OVG Lüneburg vom 7. Juni 1977 - 6 OVG A 162/75 - BRS 32 Nr. 126).

Eine Besonderheit des vorliegenden Falles besteht darin, daß noch keine Baugenehmigung, sondern nur ein Bauvorbescheid beantragt worden ist. Anders als bei einer Baugenehmigung, die nicht nur die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit den Vorschriften des öffentlichen Rechts umfassend feststellt, sondern auch den Bau freigibt, steht bei einem auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens beschränkten Bauvorbescheid, wie ihn der Kläger beantragt, der noch fortbestehende Charakter der für das "bahnfremde" Vorhaben benötigten Fläche als Anlage der Bahn einer verbindlichen Entscheidung über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem einschlägigen Bauplanungsrecht nicht prinzipiell entgegen, über die planungsrechtliche Zulässigkeit eines solchen Vorhabens kann vielmehr auch unter dem Vorbehalt entschieden werden, daß die für das Vorhaben benötigte Baufläche ihre Zweckbestimmung als Bahnanlage demnächst verlieren und damit aus der Planungshoheit der Bahn herausfallen wird. Stellt ein Bauwilliger den Vorbescheidantrag unter diesen Voraussetzungen im Einverständnis mit der Deutschen Bundesbahn als Eigentümerin und bisheriger Planungsträgerin, so kann sein Sachbescheidungsinteresse nicht zweifelhaft sein. An der Erteilung eines derartigen Vorbescheides kann auch ein erhebliches Interesse nicht nur des Bauwilligen, sondern auch der Deutschen Bundesbahn bestehen; insbesondere für diese muß, wenn sie für den Bahnbetrieb nicht mehr benötigte Anlagen "unter Wahrung wirtschaftlicher Grundsätze" (§ 4 Abs. 1 AEG, § 4 BBahnG) anderen Nutzungen öffnen will, möglichst schon vor einer Entlassung von Anlagen aus ihrer Planungshoheit geklärt sein, ob und ggf. welchen anderen Nutzungen diese Anlagen zugeführt werden können. - Indessen setzt die in einem Vorbescheid enthaltene Aussage über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens - sei es gemäß § 30 BauGB entsprechend den Festsetzungen eines von der Gemeinde beschlossenen Bebauungsplans, sei es, bei der Prüfung des Vorhabens nach § 34 oder § 35 BauGB, durch das Einvernehmen der gemäß § 36 BauGB zu beteiligenden Gemeinde - voraus, daß die Gemeinde in der Lage ist, ihre Planungshoheit in bezug auf das zu beurteilende Vorhaben wahrzunehmen. Dies gilt - in modifizierter Form - auch dann, wenn der Vorbescheid unter dem Vorbehalt einer Entlassung der beanspruchten Baufläche aus der bahnrechtlichen Fachplanungshoheit ergehen soll. Sofern nicht schon ein Bebauungsplan mit Festsetzungen über die Art von Nutzungen auf der ehemaligen Bahnfläche beschlossen werden und in Kraft treten konnte, weil die beplante Fläche ihren Charakter als Bahnanlage bereits wirksam verloren hatte, ist für die Gemeinde nach dem oben Gesagten erforderlich, daß jedenfalls von den zur Sicherung einer Bauleitplanung gegebenen Instrumenten der Veränderungssperre und der Zurückstellung von Baugesuchen Gebrauch gemacht werden kann. Letzteres ist aber - wie ausgeführt - nur dann der Fall, wenn die Gemeinde durch eindeutige Erklärungen des bisherigen Planungsträgers "Deutsche Bundesbahn" über die für bestehende Bannanlagen beabsichtigten Dispositionen in die Lage versetzt ist, sachgerecht über die Aufstellung eines Bebauungsplans zu beschließen. Soll das Vorhaben planungsrechtlich nach § 34 oder § 35 BauGB beurteilt werden, so muß für die Gemeinde, ohne deren Einvernehmen gemäß § 36 BauGB der Vorbescheid nicht ergehen darf, ebenfalls in der oben näher umschriebenen Weise feststehen, welche bisher als Bahnanlagen ihrer Planung entzogenen Teile ihres Gebietes künftig wieder in ihre Planungshoheit fallen. Anderenfalls ist ihr eine sachgerechte Entscheidung über die Erteilung oder Verweigerung des Einvernehmens, mit der sie ihre Planungshoheit im Einzelfall wahrnimmt, nicht möglich.

Erklärungen der Deutschen Bundesbahn, aus denen sich im hier zu entscheidenden Fall mit der erforderlichen Eindeutigkeit ablesen läßt, welche Teile des Bahnhofs R. sie endgültig nicht mehr für den Bahnbetrieb benötigt und deren Zweckbestimmung demgemäß in der dafür gebotenen Weise aufgehoben werden soll, und auf welchen Teilen der Anlage auf absehbare Zeit unter Aufrechterhaltung des Fachplanungsvorbehalts weiterhin Bahnbetrieb stattfinden wird, lassen sich den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht entnehmen:

Ausweislich der vom Berufungsgericht beigezogenen und zum Gegenstand seiner tatsächlichen Feststellungen gemachten Verwaltungsakten hat der Kläger seinem Vorbescheidantrag vom 8. Juli 1982 ein Schreiben der Bundesbahndirektion Stuttgart vom 1. Juli 1982 beigefügt, in dem darum gebeten wird, durch rasche Bearbeitung der Bauvoranfrage die Deutsche Bundesbahn in ihrem Bestreben zu unterstützen, entbehrliche Grundstücke und Teilflächen möglichst umgehend zu verwerten; dies bedeute jedoch nicht, daß derzeit daran gedacht werde, beim Bahnhof R. weitere Flächen zu verkaufen; vielmehr würden diese für die Abwicklung des Eisenbahnbetriebes und die Schienenkunden benötigt. - Im Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans "Dr.-Hockertz-Straße Ost I" hat die Deutsche Bundesbahn mit Schreiben vom 6. März 1985 einen Auszug aus dem Entwurf des Bebauungsplans vorgelegt und in diesem das für eine gewerbliche Nutzung vorgesehene bahneigene Gelände eingetragen; dabei hat sie gleichzeitig erklärt, daß die übrigen - ebenfalls in den Bebauungsplan einbezogenen Bundesbahnflächen - nach wie vor Bestandteil der Bahnanlagen seien. Im Laufe des Verfahrens hat sich indes herausgestellt, daß der Bereich des Vorhabens, das Gegenstand der Bauvoranfrage ist, den von der Deutschen Bundesbahn bezeichneten Umfang überschreitet. Insofern hat die Deutsche Bundesbahn mit Schreiben vom 11. Juni 1986 erklärt, sie sei bereit, für die Realisierung des klägerischen Bauvorhabens die benötigte Grundstücksfläche von ca. 2.030 qm zur Verfügung zu stellen und nach Erteilung der Baugenehmigung aus ihrer Planungshoheit zu entlassen.

Das Berufungsgericht hat diese Erklärungen der Deutschen Bundesbahn so gewertet, daß in ihnen bereits die den Fachplanungsvorbehalt an der benötigten Baufläche beseitigende Entwidmung enthalten sei. Dies trifft nach der Auffassung des erkennenden Senats schon deshalb nicht zu, weil den Verlautbarungen der Deutschen Bundesbahn die dafür erforderliche Publizität fehlt. In Betracht zu ziehen ist aber, daß sich den Verlautbarungen der Deutschen Bundesbahn mit der für die Wahrung der gemeindlichen Planungshoheit erforderlichen Eindeutigkeit jedenfalls entnehmen ließe, welche Teilflächen des Bahnhofs dauerhaft aus ihrer Fachplanungsbefugnis ausscheiden sollen und hinsichtlich welcher Teile der Bahnhofsanlage dies auf absehbare Zeit nicht geschehen wird; die Beigeladene hätte dann jedenfalls eine sichere Grundlage für eine sachgerechte planungsrechtliche Beurteilung des Vorhabens, und der Bauvorbescheid könnte - mit ihrem Einvernehmen - jedenfalls unter dem Vorbehalt ergehen, daß die für das Vorhaben benötigte bisherige Bahnhofsfläche ihre dem Vorhaben entgegenstehende Zweckbestimmung demnächst verliert. Ob dies der Fall ist, läßt sich schon angesichts der wechselnden Größe der freizugebenden Bahnhofsfläche nur aufgrund umfassender erneuter Würdigung aller Erklärungen der Deutschen Bundesbahn und ggf. weiterer tatsächlicher Feststellungen entscheiden. Die Sache war deshalb zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsgericht wird dabei zu erwägen haben, ob es die Deutsche Bundesbahn gemäß § 65 Abs. 1 VwGO zum Verfahren beilädt, wie diese es übrigens mit Schriftsatz vom 28. April 1986 bereits beantragt hatte.

2.

Für den Fall, daß sich im erneuten Verfahren ergibt, daß die vom erkennenden Senat dargelegten Voraussetzungen für eine bebauungsrechtliche Beurteilung des klägerischen Vorhabens erfüllt sind, wird auf folgendes hingewiesen:

a)

Ob das Vorhaben des Klägers nach § 30 BauGB zu beurteilen ist, weil es im Geltungsbereich des am 26. März 1985 beschlossenen Bebauungsplans der Beigeladenen "Dr.-Hockertz-Straße Ost I" ausgeführt werden soll, hängt davon ab, ob dieser Plan gültig ist. Das Berufungsgericht hat dies im angefochtenen Urteil offengelassen. Gültig könnte der Bebauungsplan - jedenfalls soweit er Festsetzungen auch für ehemalige Bahnhofsflächen trifft - nach den Ausführungen des erkennenden Senats zur Ablösung des Fachplanungsvorbehalts zugunsten der Deutschen Bundesbahn durch die (wiedereintretende) umfassende Planungshoheit der Gemeinde nur sein, wenn diese beplanten Flächen, zu denen auch das Baugrundstück mit der dafür getroffenen Festsetzung einer privaten Grünfläche gehört, zur Zeit der Beschlußfassung des Gemeinderates der Beigeladenen ihre rechtliche Qualität als ausschließlich der Fachplanung der Deutschen Bundesbahn unterliegende Bahnanlagen bereits verloren hatten. Dafür, daß ein solches Ausscheiden aus der Planungshoheit der Bahn in der vom erkennenden Senat für geboten erachteten Weise hier schon im März 1985 erfolgt war, ergeben sich aus dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt bislang keine hinreichenden Anhaltspunkte.

Für den Fall, daß sich diese Bedenken gegen die Gültigkeit des Bebauungsplans im erneuten Verfahren des Berufungsgerichts ausräumen lassen, hält der Senat die vom Kläger gegen die Festsetzung einer privaten Grünfläche im Bebauungsplan vorgebrachten Gründe nicht für durchschlagend:

Der Kläger meint, der Bebauungsplan leide an einem erheblichen Abwägungsmangel, weil verkannt worden sei, daß das im Eigentum der Deutschen Bundesbahn stehende Grundstück gemäß § 34 Abs. 1 BauGB Baulandqualität aufgewiesen habe, die ihm durch die Festsetzung einer privaten Grünfläche genommen werde. Dem liegt ersichtlich die Auffassung zugrunde, daß eine bisher als Anlage der Bahn einer besonderen Zweckbestimmung unterliegende Fläche nach Aufhebung dieser Zweckbestimmung und Überleitung in die allgemeine Planungshoheit der Gemeinde grundsätzlich immer für eine privatnützige bauliche Nutzung anstehe. Dies trifft indessen nicht zu. Vielmehr wird für eine Fläche, die bislang ausschließlich dem Betrieb der Bahn gedient hat, nach Aufhebung dieser Zweckbestimmung über die Zulässigkeit von baulichen oder sonstigen Nutzungen durch Festsetzungen eines Bebauungsplans neu entschieden.

Zu Unrecht macht der Kläger ferner geltend, der Bebauungsplan sei entgegen § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden. Der Flächennutzungsplan enthielt hier zwar nach den vom Berufungsgericht beigezogenen Verwaltungsvorgängen als nachrichtliche Übernahme die Darstellung des Baugrundstücks als Bahnfläche. Soweit sich die tatsächlichen Verhältnisse durch die Erklärungen der Deutschen Bundesbahn nachträglich geändert haben, durfte die Beigeladene - ohne vorherige Änderung des Flächennutzungsplans - für die betreffende Teilfläche des Bahnhofs eine andere Art der Nutzung festsetzen. Ein konzeptioneller Widerspruch zum Flächennutzungsplan liegt darin nicht (vgl. hierzu auch BVerwGE 48, 70, 74 f.).

Der Kläger rügt schließlich, daß es sich bei der Ausweisung einer privaten Grünfläche um eine unzulässige reine "Negativplanung" handele, deren einziges Ziel es sei, sein Vorhaben zu verhindern. Dies ergebe sich eindeutig aus den Protokollen der Sitzungen des Gemeinderates und den hierzu gegebenen Erklärungen. - Auch dieser Einwand erscheint dem Senat unbegründet. Ob die Festsetzung einer privaten Grünfläche nur das vorgeschobene Mittel ist, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen, so daß die Festsetzung nicht als im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich angesehen werden kann, läßt sich nur anhand aller konkreten Umstände beantworten. Dabei fällt im vorliegenden Fall ins Gewicht, daß aus der Sicht der planenden Gemeinde die weitere Entwicklung der Bahnhofsflächen nicht sicher vorhersehbar war. In einer solchen unklaren Übergangssituation, in der eine Einbettung der neu in die gemeindliche Planungshoheit hineinwachsenden ehemaligen Bahnhofsflächen in das Planungsgefüge für das gesamte Gemeindegebiet noch mit Unsicherheiten belastet ist, stellt die gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG/BauGB zulässige Festsetzung einer (privaten) Grünfläche ein angemessenes Gestaltungsmittel für eine Art "Auffangplanung" dar. Abgesehen davon enthält die Begründung des Bebauungsplans eine nachvollziehbare Erläuterung dafür, warum auf der bislang dem Bahnbetrieb dienenden Fläche keine Bebauung zugelassen werden soll. Demnach ist die Festsetzung einer privaten Grünfläche eingebunden in eine größere Grünstreifenplanung der Beigeladenen. Hierdurch haben auch die in einem früheren Stadium des Planungsverfahrens abgegebenen Erklärungen, soweit aus diesen die Absicht der Verhinderung des klägerischen Vorhabens als alleiniger Grund der Festsetzung abzulesen sein sollte, ihre Bedeutung verloren, zumal die Festsetzung ausweislich der dem Senat vorliegenden Bebauungsplanakten aus sich heraus - insbesondere in ihrer zeichnerischen Darstellung - zu begründeten Bedenken keinen Anlaß gibt (vgl. hierzu auch BVerwGE 40, 258, 262 f.).

b)

Das Berufungsgericht hat das Vorhaben des Klägers allein am Maßstab des § 34 Abs. 1 BBauG geprüft und ausgeführt, daß es sich hinsichtlich der zu überbauenden Grundstücksfläche nicht innerhalb des Rahmens halte, der sich für dieses Merkmal aus der maßgeblichen näheren Umgebung - Bereich südlich der Zumhoferstraße und westlich der Bahnlinie - ergebe. Hiergegen wendet sich die Revision des Klägers mit Verfahrensrügen und der Rüge der Verletzung materiellen Rechts. Da die Revision bereits aus anderen, der Anwendung des § 34 BauGB vorgreiflichen Gründen zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz führt, kommt es auf diese Rügen nicht mehr entscheidungstragend an. Indessen hält der Senat für den Fall, daß das Berufungsgericht die planungsrechtliche Zulässigkeit des klägerischen Vorhabens wiederum nach § 34 BauGB beurteilen will, angesichts der Darlegungen im Berufungsurteil und der Angriffe der Revision die folgenden Hinweise für angebracht:

Das Berufungsgericht hat, ohne den für die Beurteilung maßgeblichen Rahmen der näheren Umgebung genau zu umschreiben, darauf abgestellt, daß nach den Lageplänen zum Bebauungsplan, dem Lageplan zum Vorbescheidantrag und den vom Kläger mit Schriftsatz vom 12. Juni 1986 vorgelegten Lageplänen im Bereich südlich der Zumhoferstraße und westlich der Bahnlinie ein in südlicher Richtung weit über das Bahnhofsgebäude hinausgreifender freier Bereich in einer Tiefe von 25 m liege; dabei könne das Bahnhofsgebäude, weil es in engem Zusammenhang mit der Anlage der Bundesbahn stehe, außer Betracht bleiben. Angesichts dieser örtlichen Verhältnisse könne man von einem Gebiet sprechen, das in einer Weise einheitlich bebaut sei, als ob die Einheitlichkeit auf eine entsprechende Festsetzung von Baulinien. Baugrenzen oder Bebauungstiefen zurückzuführen wäre. Diesen Rahmen würde das Vorhaben des Klägers überschreiten.

Diese Würdigung des Berufungsgerichts gibt zwar insoweit, als sie zu dem Ergebnis führt, daß auch ein innerhalb eines Bebauungszusammenhanges liegendes Grundstück gemäß § 34 Abs. 1 BauGB unbebaubar sein kann, weil es jenseits einer fiktiven Baulinie oder Baugrenze liegt, in rechtlicher Hinsicht zu grundsätzlichen Bedenken keinen Anlaß. § 34 Abs. 1 BauGB fordert, daß ein Vorhaben sich auch hinsichtlich der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in seine nähere Umgebung einfügt. Im Hinblick auf § 23 BauNVO hat dies zur Folge, daß auch tatsächliche Baulinien, Baugrenzen und Bebauungstiefen, wenn sie in der näheren Umgebung des Vorhabens prägend in Erscheinung treten, für die Zulässigkeit einer baulichen Nutzung nach § 34 Abs. 1 BauGB maßgeblich sein und zur Unbebaubarkeit eines einzelnen Grundstücks führen können (vgl. auch Beschluß des erkennenden Senats vom 28. September 1988 - BVerwG 4 B 175.88 - ZfBR 1989, 39). Eine andere, je nach den tatsächlichen Verhältnissen des Einzelfalles zu beantwortende Frage ist indessen, ob eine solche tatsächliche Baulinie oder Baugrenze nicht in Wahrheit die Grenze zum Außenbereich markiert. Ferner muß sich das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang auch der Frage annehmen, wie weit der Rahmen der für die Beurteilung maßgeblichen näheren Umgebung reicht und darf dies nicht offenlassen. Die für das "Einfügen" erheblichen Maßstäbe müssen nämlich aus den baulichen Verhältnissen in der näheren Umgebung, sowie sie dort kennzeichnend und rahmenbildend in Erscheinung treten, abzuleiten sein. Baulinien oder Baugrenzen, die etwa nur außerhalb der näheren Umgebung des Vorhabens vorhanden sind, dürfen nicht - oder jedenfalls nur unter besonderen Umständen - in die für das Baugrundstück prägende nähere Umgebung hinein "verlängert" werden.

Sollte das Berufungsgericht bei einer Prüfung des Vorhabens nach § 34 Abs. 1 BauGB als nähere Umgebung einen Bereich ansehen, der in südlicher Richtung über den Bahnhof hinausreicht, so dürfte es das Bahnhofsgebäude nicht etwa schon deshalb bei der Bestimmung der Eigenart dieser näheren Umgebung außer Betracht lassen, weil es sich bei ihm um eine gemäß § 36 Abs. 1 BBahnG planfeststellungsbedürftige Bahnanlage handelt. Zu dem nach § 34 Abs. 1 BauGB maßgeblichen Rahmen gehört alles tatsächlich Vorhandene (vgl. BVerwGE 55, 369, 380 f.). Insbesondere auch bei der Prüfung, welche Maßstäbe sich für die überbaubaren Grundstücksflächen aus der vorhandenen Bebauung in der näheren Umgebung eines Vorhabens ableiten lassen, kommt es grundsätzlich nur darauf an, wo Baukörper vorhanden sind und nicht auch darauf, welchem besonderen Zweck sie dienen. Freilich kann sich ein Bahnhof je nach den gegebenen Verhältnissen als ein Fremdkörper darstellen, der die nähere Umgebung nicht prägt. Dies käme im vorliegenden Fall insbesondere dann in Betracht, wenn - wie das Berufungsgericht seinem Urteil zugrunde gelegt hat - entlang der Bahnlinie auch in südlicher Richtung weit über das Bahnhofsgebäude hinaus ein von Bebauung freier Bereich vorhanden ist. Diese Feststellung hat der Kläger jedoch in der Revisionsbegründung mit Verfahrensrügen substantiiert angegriffen und geltend gemacht, auch südlich des Bahnhofs seien entlang der Bahnlinie weitere Gebäude vorhanden. Dem wird das Berufungsgericht je nachdem, wie es den für eine Beurteilung nach § 34 Abs. 1 BauGB maßgeblichen Rahmen der näheren Umgebung absteckt, nachzugehen haben. Das Berufungsgericht hat seine Feststellung nicht aufgrund einer Ortsbesichtigung getroffen. sondern sich auf vorhandene Lagepläne gestützt. Der Kläger hat insoweit substantiiert vorgetragen, daß die vom Berufungsgericht herangezogenen Karten und Pläne einen "in südlicher Richtung weit über das Bahnhofsgebäude hinausgehenden ... Bereich" überhaupt nicht erfaßten. Sollte es auf das Vorhandensein von Gebäuden in dem genannten Bereich entlang der Bahnlinie für die erneute Entscheidung ankommen, so dürfte sich das Berufungsgericht für die - vom Kläger bestrittene - tatsächliche Feststellung nicht mit einer Auswertung von Karten und Planzeichnungen begnügen, von denen nicht sicher feststeht, daß sie den tatsächlichen Verhältnissen im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung entsprechen.

Soweit das Berufungsgericht schließlich noch geprüft hat, ob sich das Vorhaben des Klägers trotz einer Überschreitung des Rahmens dennoch ausnahmweise einfügt und dies im Hinblick auf von ihm ausgelöste, nur durch Planung zu bewältigende Spannungen verneint, weist der erkennende Senat auf seine ständige Rechtsprechung zum Planungsbedürfnis hin. Danach ist die Planungsbedürftigkeit ein eigenständiger Prüfungsmaßstab nur bei sonstigen Vorhaben im Außenbereich im Hinblick auf deren erforderliche Binnenkoordination (vgl. zuletzt Urteil vom 3. April 1987 - BVerwG 4 C 43.84 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 118 = UPR 1987, 383). Im Innenbereich hat dagegen ein Planungsbedürfnis nur indizielle Bedeutung dafür, daß ein Vorhaben sich nicht einfügt; hingegen kann es Vorhaben - auch solche größeren Ausmaßes - nicht eigenständig ausschließen (vgl. BVerwGE 67, 23, 30 f.; 75, 34, 43).