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Diese Entscheidung

Kein grundrechtlicher Anspruch eines Journalisten auf Tonbandaufzeichnung einer Ratssitzung

BVerwG, Urteil vom 03.08.1990 - Az.: 7 C 14.90

Leitsštze:
1. Es geh√∂rt zu den Aufgaben des Ratsvorsitzenden, eine von psychologischen Hemmnissen m√∂glichst unbeeintr√§chtigte Sitzungsatmosph√§re zu schaffen, die es auch weniger redegewandten Ratsmitgliedern erlaubt, sich freim√ľtig zu √§u√üern. (Leitsatz des Herausgebers)

2. Das Grundrecht der Pressefreiheit eines Journalisten wird nicht dadurch verletzt, da√ü ihm der Ratsvorsitzende in Ausf√ľhrung eines entsprechenden Ratsbeschlusses untersagt, die √∂ffentliche Sitzung des Rates auf Tonband aufzuzeichnen. (amtlicher Leitsatz)

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Volltext

Tatbestand

Der Kl√§ger, der f√ľr ein lokales Wochenblatt Presseberichte schreibt, nahm mit weiteren Journalisten an einer Sitzung des Rates der Stadt ... teil, um deren Ablauf auf Tonband aufzuzeichnen. Nach Er√∂ffnung der Sitzung unterrichtete der beklagte Ratsvorsitzende den Rat √ľber die - inzwischen angelaufene - Aufzeichnung. Daraufhin beschlo√ü der Rat mit 34 zu 4 Stimmen, die Tonbandaufzeichnung nicht zuzulassen. Da der Beklagte vergeblich bat, das Tonbandger√§t abzustellen, wurde die Sitzung unterbrochen und sodann vertagt.

In einem von dem (damaligen) Ratsvorsitzenden und weiteren Ratsmitgliedern gef√ľhrten Zivilrechtsstreit gegen den Kl√§ger und seine Kollegen entschied das Oberlandesgericht Celle (NVwZ 1985, 861), da√ü es diesen nicht untersagt werden k√∂nne, von dem Tonbandmitschnitt der Ratssitzung Gebrauch zu machen. Wie die Abw√§gung der beiderseitigen Rechtsg√ľter und Interessen ergebe, seien - so das Oberlandesgericht - die Tonbandaufzeichnungen rechtm√§√üig zustande gekommen, so da√ü es an einem Abwehranspruch wegen Beeintr√§chtigung des Pers√∂nlichkeitsrechts der Ratsmitglieder fehle.

Im vorliegenden Verfahren erstrebt der Kl√§ger die Verpflichtung des beklagten Ratsvorsitzenden, ihm k√ľnftig die Aufzeichnung von Wortbeitr√§gen aus Anla√ü √∂ffentlicher Sitzungen des Rats der Stadt ... zu gestatten. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab und f√ľhrte zur Begr√ľndung aus: Der Urheberrechtsschutz der in √∂ffentlicher Ratssitzung gehaltenen Reden sei zwar durch ¬ß 48 Abs. 1 Nr. 2 des Urheberrechtsgesetzes eingeschr√§nkt. Die Vorschrift vermittele jedoch keinen √∂ffentlich-rechtlichen Anspruch darauf, da√ü die Aufzeichnung der anl√§√ülich von Ratssitzungen gehaltenen Reden auf Tontr√§gern zu gestatten sei. Die Gew√§hrleistung der Pressefreiheit durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG biete ebenfalls keine Rechtsgrundlage. Dieses Grundrecht umfasse zwar auch eine Institutsgarantie, die jedoch f√ľr den Einzelfall keinen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf eine bestimmte technische Form der Informationsaufnahme vermittele. Da√ü es an einem Anspruch auf Gestattung der Tonbandaufzeichnung fehle, mache diese allerdings nicht unzul√§ssig. Der Beklagte sei aber in Aus√ľbung seines Hausrechts gehalten, die von den Ratsmitgliedern mehrheitlich abgelehnte Aufzeichnung zu untersagen; die Aufzeichnung verletze die Ratsmitglieder in ihrem Pers√∂nlichkeitsrecht. Bei der hier vorzunehmenden Abw√§gung dieses Rechts mit der Pressefreiheit wirke sich entscheidend aus, da√ü der Gemeinderat kein parlamentarisches Gremium, sondern Organ der Gemeindeverwaltung sei. Dem ehrenamtlich t√§tigen und in seinem Wirkungskreis auf den √∂rtlichen Bereich beschr√§nkten Ratsmitglied fehle der Status einer Person der Zeitgeschichte, der es erlaube, √∂ffentliche √Ąu√üerungen zur umfassenden Befriedigung des Informationsinteresses aufzuzeichnen. Au√üerdem sei dem Ratsmitglied gegen√ľber Tonaufzeichnungen ein h√∂heres Ma√ü an Befangenheit zuzubilligen als einem Landtags- oder Bundestagsabgeordneten, der professionellen Umgang mit der Presse habe. Das einschl√§gige Gemeinderecht schreibe keine Wortprotokolle vor; darauf seien die Ratsmitglieder eingestellt. Nach Einsch√§tzung des Beklagten sei nicht auszuschlie√üen, da√ü sich ein Teil des Rates vor laufendem Tonbandger√§t nicht √§u√üern oder die Sitzung verlassen werde, so da√ü die Ordnung in der Sitzung nicht mehr gew√§hrleistet sei. An dieser Einsch√§tzung sei nicht zu zweifeln; insbesondere die politisch und rhetorisch ungeschulten Ratsmitglieder in kleineren Gemeinden k√∂nnten, m√∂ge das auch rational nicht begr√ľndbar erscheinen, ihre Unbefangenheit verlieren.

Die Berufung des Kl√§gers wies das Oberverwaltungsgericht unter Bezugnahme auf das erstinstanzliche Urteil nach dem Gesetz zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit durch Beschlu√ü zur√ľck. Zum Berufungsvorbringen f√ľhrte es erg√§nzend aus, da√ü die im Zivilrechtsstreit ergangenen Entscheidungen keine andere Beurteilung rechtfertigten. Das Oberlandesgericht ber√ľcksichtige nicht gen√ľgend die Unterschiede zwischen der Mitgliedschaft in einem Parlament und der in einem Gemeinderat, die weder Immunit√§t noch Indemnit√§t vermittle. Da es im Gemeinderat in der Regel kein Wortprotokoll gebe, bestehe anders als im Parlament auch nicht die M√∂glichkeit, Niederschriften √ľber Redebeitr√§ge zu kontrollieren und zu berichtigen. Es bleibe dem Kl√§ger unbenommen, die Sitzung stenografisch festzuhalten.

Die vom Senat zugelassene Revision des Kl√§gers r√ľgt die Verletzung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Das Informationsbed√ľrfnis des B√ľrgers und W√§hlers habe Vorrang vor einem etwaigen Pers√∂nlichkeitsrecht des einzelnen Mandatstr√§gers. Der Wahlb√ľrger m√ľsse sich auf der Grundlage der Redebeitr√§ge ein umfassendes Bild von seinen Abgeordneten machen k√∂nnen. W√∂rtliche Aufzeichnung und Vermittlung der w√∂rtlichen Aufzeichnung in der Presse seien Voraussetzungen freier politischer Willensbildung. Wer sich in die Politik begebe, lasse sich in unserer politischen Kultur auf Kritik an seiner Verhaltensweise in der publizistischen √Ėffentlichkeit ein.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

GrŁnde

Die Revision hat keinen Erfolg. Das die Klageabweisung best√§tigende Berufungsurteil verletzt nicht Bundesrecht. Der Beklagte, der nach der Gemeindeordnung als Vorsitzender des Rates der Stadt f√ľr die Ordnung der Sitzungen verantwortlich ist, ist bundesrechtlich nicht verpflichtet, die Aufzeichnung von Wortbeitr√§gen anl√§√ülich √∂ffentlicher Sitzungen des Rates auf Tonband zuzulassen. Das Grundrecht der Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (1.) sowie die Vorschrift des ¬ß 48 Abs. 1 Nr. 2 UrhG (2.) geben f√ľr das Begehren des Kl√§gers, die Aufzeichnung k√ľnftiger Sitzungen auf Tonband zu dulden, keine Rechtsgrundlage her.

1. Der Kl√§ger kann sich f√ľr die Berichterstattung als Pressemitarbeiter eines Wochenblatts auf das verfassungsrechtlich verb√ľrgte Recht auf Pressefreiheit berufen. Die Pressefreiheit erstreckt sich auf den Bereich der Informationsbeschaffung (BVerfGE 50, 234 [240]); sie umgreift damit die T√§tigkeiten, die der Pressemitarbeiter entfaltet, um sich √ľber den Verlauf √∂ffentlicher Sitzungen eines Gemeinderats zu informieren. Ein aus dem Grundrecht der Pressefreiheit herzuleitender Anspruch auf Informationsbeschaffung in der von dem Kl√§ger geforderten Art und Weise, n√§mlich darauf, die Redebeitr√§ge von Ratsmitgliedern oder √Ąu√üerungen Dritter, die im Rat zu Worte kommen, ohne die Zustimmung des Beklagten auf Tonband aufzuzeichnen, steht dem Kl√§ger indessen nicht zu.

a) Was die Rechtsgrundlage der Informationsbeschaffung im Pressewesen angeht, so hat der erkennende Senat entschieden, da√ü ein Anspruch der Presse auf Information in seiner Auspr√§gung als Auskunftsanspruch gegen Beh√∂rden unmittelbar aus dem Grundgesetz nicht herzuleiten ist (BVerwGE 70, 310 [311 ff.]). Die Frage, wann und wo es zur Verwirklichung der Pressefreiheit im Bereich der Beschaffung publizistischer Informationen einer rechtlichen Verpflichtung √∂ffentlicher Stellen zur Auskunft bedarf, kann weder mit einem - von der Verfassung vermeintlich vorgegebenen - einfachen Ja noch auf Grund einer allein am Einzelfall orientierten Betrachtung beantwortet werden. Das Grundgesetz hat es vielmehr den Gesetzgebern von Bund und L√§ndern √ľberlassen, in Abw√§gung der betroffenen privaten und √∂ffentlichen Interessen mit dem publizistischen Informationsinteresse zu regeln, ob und unter welchen - generell und abstrakt zu umschreibenden - Voraussetzungen ein Informationsrecht der Presse in der Form des Anspruchs auf Auskunft beh√∂rdlicher Stellen besteht. Diese Erw√§gung trifft in gleicher Weise auf den hier in Rede stehenden verfassungsrechtlichen Schutz der Informationsbeschaffung gegen√ľber der √∂ffentlichen Verwaltung in der speziellen Form der Tonaufzeichnung von √∂ffentlichen Sitzungen einer Gemeindevertretung zu. Auch die Zul√§ssigkeit dieser Modalit√§t der Beschaffung pressebedeutsamer Informationen ist nicht abschlie√üend in der Verfassung vorentschieden; auch insoweit beh√§lt das Grundgesetz dem Gesetzgeber, hier dem f√ľr die Regelung des Kommunalrechts berufenen Landesgesetzgeber, die Entscheidung dar√ľber vor, ob und wie er normiert.

Weder Bestimmungen des Nieders√§chsischen Pressegesetzes noch solche der Nieders√§chsischen Gemeindeordnung begr√ľnden indes aus der f√ľr ihre Anwendung und Auslegung ma√ügeblichen rechtlichen Sicht des Oberverwaltungsgerichts (¬ß 137 Abs. 1 VwGO) den geltend gemachten Anspruch auf Tonaufzeichnung der anl√§√ülich √∂ffentlicher Ratssitzungen geleisteten Wortbeitr√§ge. Auf Grund des in der Nieders√§chsischen Gemeindeordnung wurzelnden Hausrechts des Ratsvorsitzenden ist es landesrechtlich vielmehr in dessen Sitzungsgewalt gestellt, ob den an den Sitzungen teilnehmenden Journalisten die Verwendung von Tonbandger√§ten gestattet oder untersagt werden soll. Eine weitergehende Regelung im Sinne eines strikten Rechtsanspruchs auf Verwendung von Tonbandger√§ten fordert das Grundrecht der Pressefreiheit - hier in seiner objektivrechtlichen Ausformung als verfassungsrechtliche Wertentscheidung - nicht.

b) Die vom Oberverwaltungsgericht festgestellte landesrechtliche Befugnis des Ratsvorsitzenden zur Untersagung von Tonaufzeichnungen in √∂ffentlicher Sitzung erweist sich als eine zul√§ssige, in den allgemeinen Gesetzen begr√ľndete Schranke der Pressefreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Das die Sitzungsgewalt umschlie√üende Hausrecht des Ratsvorsitzenden beruht auf einem allgemeinen Gesetz: die Nieders√§chsische Gemeindeordnung richtet sich, was keiner Begr√ľndung bedarf, mit der Regelung der Ordnungsbefugnisse des Ratsvorsitzenden nicht spezifisch gegen die Presse; sie dient vielmehr, wie es das Bundesverfassungsgericht zur Bestimmung der Schranken der Pressefreiheit formuliert, "dem Schutz eines schlechthin, ohne R√ľcksicht auf eine bestimmte Information oder Meinung, zu sch√ľtzenden Rechtsguts ..., eines Gemeinschaftswerts, der gegen√ľber der Bet√§tigung der Pressefreiheit den Vorrang genie√üt" (BVerfGE 50, 234 [241]).

Zutreffend haben die Vorinstanzen, der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtsg√ľter- und Verfassungswerteabw√§gung im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgend (vgl. BVerfGE 35, 202 [223 ff.] "Lebach"), beachtet, da√ü Pressefreiheit und das der Pressefreiheit Schranken ziehende allgemeine Gesetz in einem Verh√§ltnis der Wechselwirkung gesehen werden m√ľssen; dies deshalb, weil das allgemeine Gesetz seinerseits im Lichte der besonderen Bedeutung des Grundrechts der Pressefreiheit auszulegen und unter Wahrung des besonderen Wertgehalts der Pressefreiheit zu interpretieren ist.

Nicht uneingeschr√§nkt kann den Vorinstanzen hingegen in ihrer Sicht der Rechtsg√ľterabw√§gung beigepflichtet werden, die sich aus der Wechselbez√ľglichkeit von Grundrecht und allgemeinem Gesetz ergibt. Entgegen ihrer Auffassung geht n√§mlich nicht das Pers√∂nlichkeitsrecht der Ratsmitglieder als das mit der Pressefreiheit konkurrierende Rechtsgut in die gebotene Abw√§gung ein. Es ist vielmehr das √∂ffentliche Interesse daran, da√ü die Gemeindeverwaltung ihre Aufgaben sachgerecht erf√ľllen kann, das als rechtlich gesch√ľtztes Gut hinter der in der Gemeindeordnung begr√ľndeten Sitzungs- und Hausordnungsbefugnis des Ratsvorsitzenden steht. Auch die √Ąu√üerungen eines Ratsmitglieds im Rahmen √∂ffentlicher Sitzungen unterfallen diesem funktionellen Aspekt. Dementsprechend ist das Rederecht des Ratsmitglieds als ein aus seiner mitgliedschaftlichen Stellung in der Gemeindevertretung flie√üendes Organrecht anzusehen (Senatsbeschlu√ü vom 12.02.1988 - BVerwG 7 B 123.87 - DVBl. 1988, 792 = Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 72).

Das allgemeine Pers√∂nlichkeitsrecht der Ratsmitglieder, auf das die Vorinstanzen im Rahmen der Rechtsg√ľterabw√§gung ma√ügeblich abgestellt haben, ist demgegen√ľber f√ľr das Abw√§gungsergebnis von keiner tragenden Bedeutung. Das Interesse an der Wahrung des Pers√∂nlichkeitsrechts der Ratsmitglieder vermag zwar die Amtsf√ľhrung des Ratsvorsitzenden mitzubestimmen. Denn der Ratsvorsitzende hat seine Ordnungsbefugnisse auch darauf zu richten, da√ü Angriffen auf Pers√∂nlichkeitsrechte der Ratsmitglieder, etwa in Form beleidigender Zwischenrufe, entgegengetreten wird. Das √§ndert aber nichts daran, da√ü die dem Ratsvorsitzenden einger√§umten Befugnisse nicht den Schutz der Pers√∂nlichkeitsrechte der Ratsmitglieder als solchen bezwecken, sondern dazu dienen, die √§u√üeren Bedingungen sicherzustellen, die f√ľr einen ordnungsgem√§√üen Sitzungsbetrieb erforderlich sind. Aus dieser rechtlichen Zielsetzung heraus hat der Ratsvorsitzende St√∂rungen der Verwaltungst√§tigkeit zu vermeiden und zu beheben, wie sie sich auch im Zusammenhang mit einer Pers√∂nlichkeitsrechtsverletzung ergeben k√∂nnen (dazu zutreffend Ehlers in NWVBl. 1988, 122 [125]).

Das durch die Sitzungsgewalt des Ratsvorsitzenden repr√§sentierte Funktionsinteresse verleiht dessen Befugnis zur Entscheidung √ľber die Zulassung von Tonaufzeichnungen auch ein solches Gewicht, da√ü es zu keiner unverh√§ltnism√§√üigen Beschr√§nkung der Presse f√ľhrt, wenn ein Journalist auf Grund eines entsprechenden Ratsbeschlusses im Einzelfall durch den Ratsvorsitzenden gehindert wird, sich seine Informationen √ľber √∂ffentliche Sitzungen im Wege der Tonaufzeichnung zu verschaffen. Was die Vorinstanzen hierzu, freilich zu Unrecht bezogen auf das allgemeine Pers√∂nlichkeitsrecht der Ratsmitglieder als abzuw√§gendes Rechtsgut, ausgef√ľhrt haben, gilt weitgehend auch, wenn man statt dessen das in der mitgliedschaftlichen Wahrnehmungszust√§ndigkeit liegende Rederecht des Ratsmitglieds auf die Waagschale legt.

Auch das Recht des Ratsmitglieds auf freie Rede, das nicht in der h√∂chstpers√∂nlichen Rechtssph√§re gr√ľndet, kann durch die Aufzeichnung auf Tonband faktisch empfindlich tangiert werden. Ein gleichartiger psychologischer Befund hat den Gesetzgeber sogar veranla√üt, die Verhandlung im Gerichtsverfahren, dort allerdings zum Schutz anderer Rechtsg√ľter als hier, von Ton- und Fernseh-Rundfunkaufnahmen sowie von Ton- und Filmaufnahmen mit dem Ziel ihrer Ver√∂ffentlichung ganz freizuhalten (¬ß 169 GVG). Eine von psychologischen Hemmnissen m√∂glichst unbeeintr√§chtigte Atmosph√§re geh√∂rt zu den notwendigen Voraussetzungen eines geordneten Sitzungsbetriebs, den der Ratsvorsitzende zu gew√§hrleisten hat. Das beruht auf dem legitimen, letztlich in der Gew√§hrleistung der Selbstverwaltung durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verankerten √∂ffentlichen Interesse daran, da√ü die Willensbildung des Rates als demokratisch legitimierter Gemeindevertretung ungezwungen, freim√ľtig und in aller Offenheit verl√§uft. Von daher kann die von den Vorinstanzen anerkannte Besorgnis nicht vernachl√§ssigt werden, da√ü insbesondere in kleineren und l√§ndlichen Gemeinden weniger redegewandte Ratsmitglieder durch das Bewu√ütsein des Tonmitschnitts ihre Spontaneit√§t verlieren, ihre Meinung nicht mehr "geradeheraus" vertreten oder schweigen, wo sie sonst gesprochen h√§tten. Denn Tonbandaufzeichnungen zeitigen nun einmal f√ľr das Verhalten der Betroffenen erhebliche Wirkung, weil sie jede Nuance der Rede, einschlie√ülich der rhetorischen Fehlleistungen, der sprachlichen Unzul√§nglichkeiten und der Gem√ľtsbewegungen des Redners, dauerhaft und st√§ndig reproduzierbar konservieren. Andererseits kann die Qualit√§t einer Berichterstattung √ľber die Diskussion und L√∂sung kommunalpolitischer Probleme schwerlich davon abh√§ngig sein, da√ü jede in der Sitzung gefallene √Ąu√üerung nach genauem Wortlaut, Tonfall und emotionaler F√§rbung auf Dauer technisch festgehalten wird. Soweit im Einzelfall ein Interesse an der wortgetreuen Wiedergabe von Redepassagen besteht, er√∂ffnen die Mittel der Schrift gen√ľgend M√∂glichkeiten, exakt zu berichten. Auch insoweit stellt die Tonbandaufzeichnung weder ein wesentliches noch gar ein unersetzliches Mittel zur Beschaffung von Informationen √ľber den Ablauf √∂ffentlicher Sitzungen von Gemeindevertretungen dar. Aus alledem folgt, da√ü der vom Kl√§ger geltend gemachte Anspruch auf allgemeine Zulassung der Aufzeichnung von Ratssitzungen auf Tonband aus der grundrechtlich verb√ľrgten Pressefreiheit nicht abzuleiten ist.

2. Die Vorinstanzen sind schließlich mit Recht davon ausgegangen, daß das Klagebegehren auch nicht aus der Regelung des § 48 Abs. 1 Nr. 2 UrhG zu rechtfertigen ist. Zweck dieser Vorschrift, die die Vervielfältigung, Verbreitung und öffentliche Wiedergabe von Reden gestattet, welche bei öffentlichen Verhandlungen staatlicher, kommunaler und kirchlicher Organe gehalten worden sind, ist es (nur), urheberrechtliche Verwertungsbefugnisse, also private Rechte einzuschränken; einen öffentlich-rechtlichen Anspruch auf Gestattung von Tonaufzeichnungen der Sitzungen solcher Organe vermittelt sie nicht. Außerdem sind nur die Ratsmitglieder selbst als Urheber verpflichtet, die Verwertung ihrer Reden durch Dritte zu dulden. Den Beklagten, der als Glied der Verwaltung außerhalb der urheberrechtlichen Beziehungen der Ratsmitglieder zu Dritten steht, trifft eine solche Verpflichtung nicht.